Dossier n^o 100829

Mlle X...
Séance du 20 mai 2011

    Vu, enregistré au secrétariat de la commission centrale d’aide sociale le 2 août 2010, l’appel par lequel, Mme Y..., agissant pour le compte de sa fille X..., majeure dont elle assure la protection en vertu d’une décision du juge des tutelles du tribunal d’instance de Caen du 17 février 1998, demande l’annulation des décisions de la commission d’admission à l’aide sociale du 3 juin 2003, du président du conseil général du Calvados du 18 décembre 2008 et de la commission départementale d’aide sociale du Calvados des 18 juin 2004 et 6 mai 2010 par lesquelles l’administration, confirmée par les premiers juges, a maintenu l’attribution de l’allocation compensatrice pour tierce personne au taux de 40 %, assortie d’un écrêtement de 25 % au titre de la participation de l’intéressée à ses frais d’hébergement et d’entretien, et ce par les moyens que :
    1^o La collectivité débitrice de l’aide sociale applique en l’espèce les dispositions du code de l’action sociale et des familles concernant les établissements fonctionnant en internat et non les structures offertes aux externes alors que sa fille fréquente le service de jour d’un foyer occupationnel et acquitte ses frais de repas et de transport ;
    2^o Le règlement départemental d’aide sociale prévoit illégalement un abattement de 25 % pour diminuer le montant de l’allocation compensatrice accordée aux personnes accueillies à temps plein dans des services de jour et une suspension de celle-ci pendant les périodes de prise en charge à domicile des handicapés fréquentant à temps partiel de tels services ;
    3^o La commission départementale d’aide sociale n’a pas fait droit à la demande de suppression rétroactive au 1^er septembre 2003 de l’abattement de 25 % contesté ;
    Vu les décisions attaquées de la commission départementale d’aide sociale du Calvados des 18 juin 2004 et 6 mai 2010 ;
        Vu, enregistré, comme ci-dessus, le 1^er décembre 2010, le mémoire en réponse du président du conseil général du Calvados tendant au rejet des conclusions de l’appel par les motifs que :
    1^o La décision de la commission départementale d’aide sociale du 18 juin 2004 est définitive à défaut d’avoir été contestée dans le délai d’appel devant la commission centrale en sorte que le litige ne porte que sur le renouvellement de l’allocation compensatrice, assorti d’un abattement de 25 %, à compter du 1^er septembre 2008 ;
    2^o La prise en charge par l’aide sociale des personnes handicapées admises à temps plein dans une structure d’accueil de jour, sous réserve d’un écrêtement de 25 %, prévue par le règlement départemental d’aide sociale doit être regardé, comme une aide sociale facultative ;
    3^o A défaut de texte fixant les conditions de prise en charge des personnes handicapées par des services d’accueil de jour, le département a procédé par analogie avec les modalités d’admission en établissement avec le double souci de gérer au mieux les finances départementales et d’assurer l’égalité de traitement entre les titulaires de l’allocation compensatrice pour tierce personne et ceux de la prestation de compensation du handicap instituée par la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ;
    Vu, enregistré, comme ci-dessus, le 6 janvier 2011, le mémoire en réplique de Mme Y... tendant aux mêmes fins que ses écritures introductives d’instance par des moyens réitérés, notamment celui selon lequel le législateur n’a pas entendu faire peser une quelconque participation aux frais de leur prise en charge sur les personnes accueillies dans des services de jour ;
    Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
    Vu le code de l’action sociale et des familles ;
    Après avoir entendu à l’audience publique du 20 mai 2011 M. GOUSSOT, rapporteur, Mme Y..., en ses observations, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
    Sur le droit à l’allocation compensatrice pour tierce personne de Mlle X... au titre de la période du 1^er septembre 2003 au 31 août 2008 ;
    Considérant que Mlle X... et sa curatrice renforcée n’ont jamais contesté la décision du 18 juin 2004 devant la commission centrale d’aide sociale ; qu’en toute hypothèse l’absence de mention sur la décision des voies et délais de recours aurait été (alors qu’elle ne semble nullement avérée au vu du dossier) sans incidence sur le cours du délai d’appel d’une décision juridictionnelle ; que, s’agissant de la notification même de la décision dont il s’agit, elle n’est nullement contestée et il résulte au contraire, notamment, de la lettre du président du conseil général du 25 octobre 2005 que Mme Y... avait reçu notification de la décision de la commission départementale d’aide sociale du 18 juin 2004 à une date antérieure à celle de cette lettre d’où il suit que le cours du délai d’appel était en toute hypothèse expiré à la date du 16 janvier 2009 où les requérantes ont saisi la commission départementale d’aide sociale au titre de la période du 1^er septembre 2008 au 31 août 2013 ; que Mme Y... ne conteste d’ailleurs pas l’ensemble de ces circonstances mais se borne à faire valoir qu’à la suite de ses nombreuses lettres au président du conseil général du Calvados postérieures à la notification de la décision de la commission départementale d’aide sociale du 18 juin 2004, il aurait appartenu à celui-ci de considérer ces lettres comme un appel et de les transmettre en conséquence à la commission centrale d’aide sociale ; que cependant aucune de ces correspondances n’indiquait que la requérante entendait se pourvoir devant la commission centrale d’aide sociale contre la décision de la commission départementale d’aide sociale ; que dans ces conditions le président du conseil général pouvait, comme il l’a fait, se borner à répondre aux lettres que lui avait adressées - et non à la commission centrale - Mme Y... sans être tenu de transmettre ces lettres à titre d’appel à la commission départementale d’aide sociale ; que pour la moralité et l’équité des débats il sera ajouté qu’il se trouve au vu de l’expérience qui est celle - et seulement celle - de la présente juridiction que le département du Calvados est l’un des quelques départements où les commissions départementales d’aide sociale fonctionnaient comme des juridictions distinctes de façon suffisamment nette de l’administration départementale, partie devant elles, et que si dans de nombreux départements les correspondances adressées à la suite de décisions de la commission départementale d’aide sociale à l’administration départementale sont systématiquement considérées comme des appels et transmises à l’administration départementale d’Etat pour transmission à la commission centrale d’aide sociale voire directement à celle-ci, c’est à raison même de la confusion qui règne dans ces départements entre juridiction et administrations, ce qui n’apparaît pas réellement le cas dans le département du Calvados où, comme il vient d’être rappelé, au vu de l’expérience suffisante de la présente juridiction pour le constater, la juridiction relevant de l’Etat et l’administration départementale, partie devant elle, apparaissent séparées comme il y a lieu qu’elles le soient de façon suffisamment nette ; qu’ainsi les conclusions des requérantes tendant à ce que la commission centrale d’aide sociale statue sur les droits de Mlle X... à l’allocation compensatrice pour tierce personne au titre de la période du 1^er septembre 2003 au 31 août 2008 sur lesquels il a été statué par la décision devenue définitive de la commission départementale d’aide sociale du Calvados en date du 18 juin 2004 ne peuvent être accueillies ;
    Sur les droits de Mlle X... à l’allocation compensatrice pour tierce personne au titre de la période du 1^er septembre 2008 au 31 août 2013 ;
    Considérant que Mlle X... est accueillie dans une structure qui doit être considérée comme un foyer d’accueil de jour - nonobstant la dénomination par certaines pièces du dossier (mais pas par toutes ! et notamment pas par l’attestation de l’association gestionnaire) d’« atelier » - ; qu’il paraît également ressortir du dossier que depuis le 1^er janvier 2008 cette structure bénéficie comme les foyers « traditionnels » d’un prix de journée attribué dans les conditions du 5 du VIII de l’article R. 314-6 du code de l’action sociale et des familles ; que, d’ailleurs, le financement antérieur de la structure par dotation globale à raison de son caractère « expérimental » ne serait pas en lui-même de nature à interdire à Mlle X... de se prévaloir de ses droits à l’allocation compensatrice pour tierce personne au titre de l’aide sociale légale ;
    Considérant qu’il résulte des dispositions des articles 1^er et 4 du décret n^o 77-1547 du 31 décembre 1977 aujourd’hui codifiées aux articles R. 344-29 et 31 du code de l’action sociale et des familles, que la possibilité pour le président du conseil général de suspendre partiellement l’allocation compensatrice pour tierce personne en cas de fréquentation d’un établissement pour tenir compte des sujétions compensées durant cette fréquentation non par l’entourage de la personne handicapée mais par le personnel de l’établissement ne s’applique qu’aux établissements d’« hébergements » et en conséquence que dans le cadre de l’aide sociale légale, l’administration ne dispose d’aucun fondement pour, en l’absence d’intervention de mesures d’application des dispositions de la loi du 30 juin 1975 aujourd’hui codifiées aux articles L. 245-1 et suivants de l’ancien code de l’action sociale et des familles, suspendre ou n’accorder qu’à taux partiel une allocation dont le montant a été décidé par la COTOREP puis par la CDAPH au niveau procédant du taux de sujétions (en l’espèce de 40 %) retenu par cette instance ; qu’en conséquence, de même qu’en l’absence de parution des décrets d’application de la loi relatifs au minimum de revenu laissé à disposition d’une personne adulte handicapée fréquentant un foyer en semi-internat ou externat aucune participation ne peut être exigée légalement de l’assisté à ses frais d’entretien, de même en l’absence de toutes dispositions prévoyant la possibilité pour le président du conseil général de liquider à taux partiel une allocation octroyée par la commission pour le montant procédant du taux de sujétions qu’elle retient, aucune suspension ne pouvait être légalement ménagée d’abord par la commission d’admission puis à compter du 1^er janvier 2007 par le président du conseil général en ce qui concerne l’allocation accordée à une personne handicapée adulte vivant chez ses parents mais accueillie, comme Mlle X..., durant cinq jours de la semaine en accueil de jour durant, en l’espèce, 7 h 30 ;
    Considérant, il est vrai, que l’article 78 du règlement départemental d’aide sociale du Calvados qui concerne d’ailleurs l’« accueil dans un autre établissement d’hébergement » (que les MAS) « pour personnes handicapées... » dispose que « les modalités de versement de l’ACTP en établissement varient en fonction du statut de l’établissement et du temps de présence de la personne handicapée conformément à l’annexe 6 du présent règlement » et que cette annexe prévoit en ce qui concerne l’ « accueil de jour », clairement distingué dans un tableau parallèle des établissements comportant hébergement, une réduction uniforme de l’allocation de 25 % pour les jours de fréquentation de la structure (outre la facturation à l’assisté des repas lorsqu’ils sont pris dans l’établissement) ; que s’agissant des droits de Mlle X... à une prestation d’aide sociale légale - l’allocation compensatrice pour tierce personne - au titre du versement de laquelle aucune suspension partielle ne peut légalement être ménagée tant que des dispositions analogues à celles intervenues pour les établissements comportant hébergement, c’est-à-dire fonctionnant en internat, prévues aux articles 1^er et 4 du décret n^o 77-1547, ne sont intervenues, les dispositions du RDAS ne pouvaient légalement ajouter à l’application de la loi d’aide sociale d’où il résulte qu’en l’état l’allocation ne peut être suspendue que s’agissant de la fréquentation d’établissements fonctionnant en internat (pour lesquels d’ailleurs pour faire reste de droit en conférant à la combinaison des dispositions du CASF et du RDAS une cohérence légale... il y a bien matière à ventilation en fonction des jours d’absence notamment : internat de semaine ou fréquentation de l’établissement durant un plus grand nombre de jours dans l’année ; régime différent des vacances grandes ou petites... etc. !) ; qu’en conséquence et dans la mesure où Mlle X... bénéficiait d’une allocation décidée par la commission au montant procédant du taux de sujétions de 40 % sans que d’ailleurs celle-ci n’ait prévu la moindre réfaction du fait de la fréquentation du foyer d’A... vers lequel Mlle X... avait été orientée, le président du conseil général du Calvados dont les services ont d’ailleurs constamment au vu des pièces du dossier entendu faire application des dispositions du décret n^o 77-1547 à la situation d’espèce, cette application fût-elle comme il résulte de ce qui précède entachée d’erreur de droit, n’est ainsi pas fondé, dans le cadre de l’aide sociale légale pour l’attribution de l’allocation compensatrice pour tierce personne dont bénéficie Mlle X..., à se prévaloir des dispositions du règlement départemental d’aide sociale ;
    Considérant, il est vrai, que le président du conseil général du Calvados fait valoir qu’« il s’agit donc vraisemblablement » (la commission centrale d’aide sociale apprécie le doute de l’administration partie avisée dans un contexte où du fait de la carence persistante du pouvoir réglementaire voire du législateur depuis trente-cinq ans à définir a minima le régime juridique de toutes les structures d’accueil des personnes handicapées adultes autres que les internats traditionnels qui sont devenus aujourd’hui, à l’expérience de la commission, minoritaires, d’où les difficultés récurrentes rencontrées par l’administration et par le juge constamment relevées dans la plupart de ses décisions par la présente formation) d’« aide sociale facultative », au motif que « la prise en charge dans les établissements et services accueillant en journée les personnes handicapées est fixée librement par le département puisque aucun texte légal ou réglementaire ne fixe de règles en la matière » ; mais que par cette argumentation le président du conseil général ne conteste pas que le foyer, puisqu’il y a lieu de considérer que c’en est un, d’A... relève bien des dispositions de l’article L. 344-5 du code de l’action sociale et des familles qui prévoient la prise en charge par l’aide sociale des frais d’hébergement « et d’entretien » dans les foyers pour adultes handicapés ; que le moyen de défense ainsi soulevé ne suffit donc pas à établir la « vraisemblance » alléguée de la soumission à l’aide sociale facultative ; que si, à la vérité, la présente formation de jugement a, pendant une dizaine d’années jusqu’à l’intervention de sa décision Côte-d’Or du 6 février 2009 confirmée par sa décision Mmes B... contre département de Paris du 22 avril 2011, considéré que, faute que l’aide sociale ne prenne en compte dans les externats d’accueil de jour quelque dépense d’« entretien » que se soit (cf. encore dans la présente instance l’acquittement du prix du repas par l’assistée elle-même hors aide sociale), l’intervention des collectivités d’aide sociale dans de telles structures relevait bien de l’aide sociale facultative, cette jurisprudence adoptée dans l’attente toujours démentie de la mise à jour des textes réglementaires applicables et qui était contraire à la jurisprudence du Conseil d’Etat n^o 125813 du 26 juillet 1996 contre département de la Haute-Garonne a été abandonnée par la présente juridiction dans sa décision Côte-d’Or et elle considère depuis lors comme le fait le Conseil d’Etat dans la jurisprudence n^o 125813 du 26 juillet 1996 que l’accueil en externat de jour relève bien de l’aide sociale légale ;
    Considérant, certes, qu’il est permis de se demander, même si le moyen n’est pas soulevé expressément en défense, si l’on ne se situerait pas dans le cadre de l’aide sociale facultative pour le motif que le dossier ne fait pas apparaître une autorisation et une habilitation de l’aide sociale du foyer d’A... qui serait, alors même qu’il ne bénéficierait plus aujourd’hui d’une dotation globale mais d’un prix de journée, une structure « expérimentale » comme le fait valoir le président du conseil général du Calvados ; qu’en effet, dans cette hypothèse, la structure serait régie par la seule convention versée au dossier signée en 1996 et modifiée en 1999 entre l’association gestionnaire et le département du Calvados ; que dans cette hypothèse l’article 78 du règlement départemental d’aide sociale du Calvados et/ou la convention à valeur réglementaire passée entre le département et l’association gestionnaire dont, contrairement à ce que retient l’administration, celle-ci comme du reste les assistés sont fondés à se prévaloir devant la juridiction compétente auraient pu librement déterminer les modalités de suspension en cas de fréquentation d’un établissement d’accueil de jour ;
    Mais considérant, en toute hypothèse, qu’à supposer même que la structure fonctionnant comme un foyer gérée à A... par l’association ISSEAD relève quant aux modalités de prise en charge du tarif fût-il aujourd’hui un prix de journée de l’aide sociale facultative (alors d’ailleurs, comme il a été dit, que l’intention de l’administration parait être d’appliquer en ce qui concerne cette structure le décret n^o 77-1547 !) et qu’ainsi il aurait appartenu à la juridiction compétente pour statuer sur un litige concernant la prise en charge des frais d’accueil par le département (qui ne serait pas d’ailleurs en toute hypothèse le juge de l’aide sociale selon la jurisprudence du Conseil d’Etat non encore infirmée à ce jour !) d’appliquer les dispositions du règlement départemental et de la convention, il conviendrait alors d’observer, comme cela a été précisé ci-dessus, que le présent litige ne concerne pas la prise en charge des frais d’accueil mais bien le droit de l’assistée à l’allocation compensatrice pour tierce personne pour le montant décidé par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées sans réfaction et alors qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit que lorsqu’un bénéficiaire de l’allocation compensatrice fréquente une structure d’accueil de jour même non autorisée et/ou habilitée durant 7 h 30 sur 24 heures alors que l’essentiel des sujétions afférentes à la surveillance constante de l’adulte handicapé mental continue à incomber à sa famille une réfaction d’un quelconque montant puisse être appliquée ; qu’il apparaît ainsi à la commission qu’à supposer même qu’il lui eût appartenu de soulever d’office le moyen non soulevé tiré de l’absence d’autorisation et/ou d’habilitation d’où il suivrait que la prise en charge au foyer d’A... relèverait quant à la couverture du tarif applicable par l’aide sociale à l’accueil des adultes handicapés de l’aide sociale facultative cette circonstance demeurerait sans incidence sur la solution juridique du présent litige relatif au droit à l’allocation compensatrice pour tierce personne de Mlle X... et non à la prise en charge de ses frais d’accueil, alors qu’aucune disposition applicable à cette allocation ne prévoit à la connaissance de la commission une possibilité de suspension hors la fréquentation par l’assistée d’un foyer autorisé et habilité et/ou conventionné par l’aide sociale ; qu’ainsi, à supposer même que la prise en charge des frais d’accueil à A... eût relevé en elle-même de l’aide sociale facultative, cette circonstance demeurerait sans incidence sur la solution juridique du présent litige relatif à l’allocation compensatrice pour tierce personne, prestation d’aide sociale légale ;
    Considérant que le président du conseil général du Calvados fait valoir que la « bonne gestion des finances publiques » et l’égalité de traitement entre les bénéficiaires de la PCH et de l’ACTP justifient un écrêtement proportionné aux sujétions réellement encourues par la famille de Mlle X... (sous réserve du débat consistant à savoir si « l’exacte proportion » serait de 25 % comme retenu par l’administration ou de 16 % comme retenu au terme d’un calcul purement arithmétique par les requérantes...) ; mais qu’en l’absence de toute disposition réglementaire intervenue pour l’application des dispositions législatives relatives à l’allocation compensatrice pour tierce personne applicables aux foyers sans hébergement ou, même, si telle devait être la réalité de la situation, à la fréquentation de structures dites « expérimentales » (hors d’ailleurs l’acception juridique du terme « expérimental » au code de l’action sociale et des familles !) aucune disposition relative à l’allocation compensatrice pour tierce personne ne permet au département de suspendre partiellement celle-ci, soit que si, le foyer relève de l’aide sociale légale, les textes réglementaires d’application régissant ces modalités n’aient pas été pris, soit que, s’il n’en relève pas, aucune disposition applicable à l’allocation compensatrice pour tierce personne ne permette une telle suspension partielle d’une allocation accordée à taux plein par la commission ; que, sans doute, le département est, du point de vue de la gestion, fondé à faire valoir qu’il « n’a pas à financer deux fois la même aide » mais que ces considérations d’opportunité, pour pertinentes qu’elles puissent être, sont sans effet sur l’application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l’allocation compensatrice pour tierce personne comme l’avait d’ailleurs déjà jugé la commission centrale d’aide sociale dans sa décision du 28 octobre 2002 Doubs, nonobstant d’ailleurs certaines décisions ultérieures qui seraient en tant que de besoin infirmées par la présente décision confirmant la décision Doubs dont se prévalent les requérantes ; qu’il suit de ce qui précède que le département n’est pas légalement fondé à se prévaloir comme il le fait dans un souci de « bonne gestion des finances publiques » de ce qu’il n’aurait pas à financer deux fois la même aide ; qu’en réalité si, même la prise en charge des frais d’accueil des cinq personnes fréquentant le foyer d’A... relevait de l’aide sociale facultative, le département ne pourrait (si cela était légalement possible...) agir que sur le montant de la dotation puis du prix de journée attribués à l’ISSEAD mais non réduire la prestation légale d’aide sociale que constitue l’allocation compensatrice pour tierce personne hors les cas où la loi et les textes réglementaires intervenus pour son application le permettent ;
    Considérant que s’agissant enfin du moyen tiré de « l’égalité de traitement des bénéficiaires de la PCH et de l’ACTP » par le département en ce qu’il « entend traiter équitablement et de manière égalitaire les personnes handicapées bénéficiaires d’allocations » celui-ci est inopérant dès lors que, d’une part, les règles juridiques régissant l’octroi des deux allocations sont sur le point en litige différentes, d’autre part, que le législateur a permis aux personnes qui telle Mlle X... bénéficiaient de l’ACTP antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 11 février 2005 instituant la prestation de compensation du handicap d’opter à l’issue de la période d’attribution en cours après ladite entrée en vigueur pour le maintien de l’ACTP en ne choisissant pas d’être soumises à la PCH, ce qu’a fait Mlle X... pour la période litigieuse du 1^er septembre 2008 au 31 août 2013 ;
    Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que c’est à tort que pour ladite période la commission départementale d’aide sociale du Calvados a rejeté la demande de Mlle X... et de sa curatrice renforcée,

Décide

    Art. 1^er.  -  Pour la période du 1^er septembre 2008 au 31 août 2013, Mlle X... est admise à l’allocation compensatrice pour tierce personne pour le montant procédant du taux de sujétions de 40 % retenu par la décision de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées statuant sur ses droits au titre de ladite période et renvoyée devant le président du conseil général du Calvados pour liquidation desdits droits conformément aux motifs de la présente décision.
    Art. 2.  -  La décision de la commission départementale d’aide sociale du Calvados en date du 6 mai 2010 est réformée en ce qu’elle a de contraire à l’article 1^er.
    Art. 3.  -  Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
    Art. 4.  -  La présente décision sera transmise à la ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, à la ministre des solidarités et de la cohésion sociale, à qui il revient d’en assurer l’exécution.
    Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 20 mai 2011, où siégeaient M. LEVY, président, Mlle THOMAS, assesseure, M. GOUSSOT, rapporteur.
    Décision lue en séance publique le 1^er juillet 2011.
    La République mande et ordonne à la ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, à la ministre des solidarités et de la cohésion sociale, chacune en ce qui la concerne, et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour ampliation,
Le secrétaire général
de la commission centrale d’aide sociale,
M. Defer