Dossier n^o 090578

M. X... et Mme X...
Séance du 18 décembre 2009

    Vu, enregistrée au secrétariat de la commission centrale d’aide sociale le 5 mai 2009, la requête présentée par le président du conseil général de la Dordogne tendant à ce qu’il plaise à la commission centrale d’aide sociale fixer le domicile de secours de M. et Mme X... dans le département de Maine-et-Loire à compter du 1^er juillet 2008, dire que les frais d’APA et autres aides à venir seront pris en charge par ledit département, par les moyens que les règles d’acquisition et de perte de domicile de secours sont fixées par les articles L. 122-2 et L. 122-3 du code de l’action sociale et des familles ; qu’en vertu de ces textes, le domicile de secours s’acquiert par une résidence habituelle d’au moins trois mois dans un département, exception faite des personnes séjournant en établissement sanitaire ou social, non acquisitif de domicile de secours, ou accueillies habituellement à titre onéreux ou au titre de l’aide sociale au domicile d’un particulier agréé ou faisant l’objet d’un placement familial, dont le domicile de secours reste le même qu’avant leur entrée en établissement ou le début de leur séjour chez un particulier ; que le domicile de secours se perd, soit par une absence ininterrompue de trois mois, sauf si celle-ci est motivée par un séjour dans un établissement sanitaire ou social ou au domicile d’un particulier agréé ou dans un placement familial, soit par l’acquisition d’un autre domicile de secours ; que si l’absence résulte de circonstances excluant toute liberté de choix du lieu de séjour ou d’un traitement dans un établissement de santé situé hors du département où réside habituellement le bénéficiaire de l’aide sociale, le délai de trois mois ne commence à courir que du jour où ces circonstances n’existent plus ; qu’à l’exception des prestations à la charge de l’Etat énumérées à l’article L. 121-7 du code de l’action sociale et des familles, les prestations légales d’aide sociale sont à la charge du département dans lequel les bénéficiaires ont leur domicile de secours ; qu’en l’espèce, les époux X... étaient domiciliés en Dordogne avant leur départ le 1^er avril 2008 pour le foyer-logement F..., à R... (49), département où ils résident toujours ; que, malgré de multiples demandes faites auprès des services compétents du département de Maine-et-Loire, aucun justificatif n’a été transmis permettant d’établir l’agrément nécessaire à ce foyer afin qu’il réponde aux exigences d’un établissement médico-social ; que toutefois, après avoir pris attache du CCAS, gestionnaire de la résidence F..., il apparaît que ce foyer-logement ne répond pas aux critères de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles définissant un établissement médico-social ; qu’en effet, la priorité est donnée aux candidats les moins dépendants ; qu’il est proposé un simple hébergement soumis à loyer et à charges, sans interventions d’aide ménagère ou de garde à domicile ; qu’à l’exclusion de toutes autres prestations au-delà d’un simple service de soins courants, les conditions d’accueil ne répondent pas aux exigences des personnes âgées dépendantes nécessitant une assistance dans les actes quotidiens de la vie, une sécurité ; que cette mission relève d’un établissement médico-social ; que ce foyer-logement n’est pas un établissement médicalisé ; qu’il n’y a pas d’habilitation d’aide sociale ; que, dès lors, il ne s’agit pas d’un hébergement relevant de la législation de l’aide sociale ; qu’enfin cet établissement ne fait pas état d’un arrêté préfectoral d’autorisation permettant d’agréer le foyer en qualité d’institution sociale ou médico-sociale ; qu’ainsi et conformément à votre décision n^o 060633 en date du 13 décembre 2006, le foyer H... n’est pas un établissement médico-social au sens de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles et M. et Mme X... ont acquis leur domicile de secours dans le Maine-et-Loire à compter du 1^er juillet 2008 ; que dès lors, en application de l’article L. 122-1 du code de l’action sociale et des familles, de l’article L. 232 du même code qui subordonne l’attribution de l’APA à la justification d’une « résidence stable et régulière » et de l’article L. 122-2 relatif à l’acquisition du domicile de secours, après trois mois de résidence dans cette structure non autorisée, les frais d’APA incombent au département de Maine-et-Loire ;
    Vu, enregistré le 17 juin 2009, le mémoire en défense du président du conseil général de Maine-et-Loire qui conclut au rejet de la requête par les motifs que l’exposé des faits n’appelle aucune observation de sa part, si ce n’est la référence à la jurisprudence de la commission centrale d’aide sociale précisant « qu’en l’absence d’un arrêté de création ou d’ouverture, les structures qui se déclarent foyer logement ne peuvent être considérées comme des établissements sanitaires ou sociaux » ; qu’il lui semble que cette affirmation doit être nuancée au regard de la décision de votre commission en date du 10 septembre 2001 (CJAS n^o 2001/11, p. 21), concernant un foyer logement créé par une collectivité publique dans le cadre d’une intervention à caractère social ; que les moyens développés par le président du conseil général de la Dordogne n’appellent pas davantage d’observation de sa part, s’agissant de la reprise des dispositions du code de l’action sociale et des familles ; que le président du conseil général de la Dordogne affirme qu’après avoir pris l’attache du CCAS, gestionnaire de la résidence F..., il apparaît que ce foyer-logement ne répond pas aux critères de l’article L. 312-1 du code de l’action social et des familles définissant un établissement médico-social ; qu’il fait ainsi état d’une « priorité donnée aux candidats les moins dépendants », ce qui ne devrait pas surprendre, s’agissant précisément d’un foyer-logement et non d’un EHPAD ; que l’article L. 312-1 ne fait qu’énumérer la liste des établissements et services devant être considérés comme des établissements et services sociaux et médico-sociaux, parmi lesquels les établissements et services accueillant les personnes âgées, sans introduire de critère lié au degré de dépendance des personnes accueillies ; que la création du foyer-logement résulte d’une délibération du conseil municipal de la commune R..., en date du 19 octobre 1971 ; que sa gestion en a été confiée au bureau d’aide sociale par une délibération du 17 décembre 1975 ; que, comme l’atteste la facture des frais de séjour émise par le Trésor public et jointe au mémoire transmis par le président du conseil général de la Dordogne, sont facturés aux résidents, outre le loyer et les charges, les frais de repas ainsi que des forfaits dépendances, dont le détail figure dans une délibération du conseil municipal du 6 février 2009 ; qu’on peut ainsi constater que, contrairement aux affirmations du président du conseil général de la Dordogne, il n’est pas proposé un simple hébergement soumis à loyer et charges sans interventions d’aide à la personne ; qu’il convient d’ailleurs de préciser que le foyer-logement bénéficie d’un forfait global de soins fixé par le préfet ; qu’enfin les extraits du contrat de séjour précisent le fonctionnement de cette structure ; qu’ainsi et conformément à votre décision du 10 septembre 2001 (dossier 001862, président du conseil général de Loir-et-Cher), le foyer-logement F..., établissement créé par une collectivité publique dans le cadre d’une intervention à caractère social et pour lequel des frais d’hébergement sont facturés par le Trésor public, intégrant, outre le loyer et les charges, des forfaits dépendance relatifs aux prestations à la personne, est un établissement social et médico-social tel que visé au 6^o de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles et, comme tel, non acquisitif de domicile de secours ; qu’ainsi il y a lieu de fixer le domicile de secours de M. et Mme X... dans le département de la Dordogne ;
    Vu, enregistré 9 juin 2009, le courrier du président du conseil général de la Dordogne joignant la délibération du 29 mai 2009 de la commission permanente du conseil général relative à l’autorisation d’ester en justice devant la commission centrale d’aide sociale sur la détermination du domicile de secours de M. et Mme X... ;
    Vu, enregistré le 29 juillet 2009, le mémoire en réponse du président du conseil général de la Dordogne qui conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens et les moyens que le président du conseil général de Maine-et-Loire soutient que le foyer-logement F... serait un établissement de la nature de ceux ne permettant pas l’acquisition du domicile de secours, aux motifs que ledit établissement bénéficierait d’un forfait global de soins fixé par le représentant de l’Etat dans le département de Maine-et-Loire ; qu’il aurait été créé par une collectivité publique dans le cadre d’une intervention à caractère social et entrerait en conséquence dans la catégorie des établissements sociaux et médico-sociaux visé au 6^o de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles ; que le département de Maine-et-Loire invoque par ailleurs une jurisprudence de la commission centrale d’aide sociale du 10 septembre 2001 (dossier n^o 001862, séance du 11 juin 2001, département de Loir-et-Cher) ; qu’il en déduit que les époux X... auraient conservé leur domicile de secours dans le département de la Dordogne, auquel incomberait dès lors la prise en charge de l’aide personnalisée d’autonomie, nonobstant leur changement de résidence ; que cependant, comme l’a déjà relevé le département de la Dordogne dans ses précédentes écritures dont il entend reprendre l’entier bénéfice, le département de Maine-et-Loire ne rapporte pas la preuve, et pour cause, que le foyer-logement F... ait été autorisé comme établissement social, de telle sorte qu’en y résidant les époux X... n’auraient pu y acquérir leur domicile de secours ; qu’il suffit de voir en ce sens commission centrale d’aide sociale du 7 novembre 2007, dossier 061537, « que le président du conseil général de la Charente-Maritime n’a pas précisé (...) et produit un quelconque élément de nature à justifier (...) que le foyer logement d’E... ait été autorisé comme établissement social, de telle sorte qu’en y résidant en Charente-Maritime jusqu’à son admission en EHPADMF n’ait pu y acquérir son domicile de secours (...) » ; qu’il résulte des écritures du département de Maine-et-Loire et des pièces jointes à ces dernières que le foyer-logement F... n’est pas un établissement social et médico-social autorisé et n’a jamais souhaité obtenir ce statut, semble-t-il générateur de contraintes non souhaitées par le centre communal d’action sociale gestionnaire ; que surabondamment, le département de la Dordogne entend rappeler que les foyers-logement n’ont pas vocation à devenir « automatiquement » des établissements relevant de la législation d’aide sociale, bien au contraire, conçus dans les années 1960 ; qu’ils se définissent comme des solutions de logement indépendants, en matière de location ou en propriété destinés aux personnes âgées capables de vivre de manière habituelle dans un logement indépendant mais ayant besoin de sécurité, ou occasionnellement d’être aidées (selon les conclusions du groupe de travail réuni à l’initiative de la Fondation de France, juillet 2001) ; que le but affiché était encore de promouvoir le maintien à domicile des personnes âgées et de proposer une alternative aux établissements sociaux et médico-sociaux nés au lendemain de la loi du 30 juin 1975 ; qu’en l’espèce il apparaît de façon évidente que le foyer-logement F... fait référence aux formules d’accueil mises en place dans le cadre des financements HLM ; qu’il s’agit donc d’une formule de logement entrant dans le cadre de l’application des dispositions du titre V, livre III, 1^re partie du code de la construction et de l’habitat et des dispositions du 5^o de l’article L. 351-2 du même code, exclusif de la qualification d’établissements sociaux et médico-sociaux ; que dès lors, en application de l’article L. 121-1 du code de l’action sociale et des familles, les charges d’aide sociale incombent au département dans lequel le bénéficiaire a son domicile de secours et ce dernier se trouvant à compter du 1^er juillet 2008 pour M. X... et Mme X... dans le département de Maine-et-Loire, cette collectivité sera désignée comme collectivité débitrice ;
    Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
    Vu le code de l’action sociale et des familles ;
    Après avoir entendu à l’audience publique du 18 décembre 2009, Mlle ERDMANN, rapporteure, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
    Considérant que, si l’article L. 232-5 du code de l’action sociale et des familles dispose que l’allocation personnalisée d’autonomie est accordée aux personnes justifiant d’une résidence stable et régulière, ces dispositions, en l’absence de toute précision expresse de la loi en sens contraire, n’ont ni pour objet ni pour effet de faire obstacle à l’application de celles des articles L. 122-1 à 4 relatives à l’imputation financière des dépenses d’aide sociale, au nombre desquelles la charge de l’allocation personnalisée d’autonomie ;
    Considérant qu’aux termes de l’article L. 122-1 du code de l’action sociale et des familles : « Les charges d’aide sociale légale incombent au département où le bénéficiaire a son domicile de secours. A défaut de domicile de secours, ces dépenses incombent au département où réside l’intéressé au moment de la demande d’admission à l’aide sociale ou à l’Etat lorsque le bénéficiaire est sans domicile reconnu » ; qu’aux termes de l’article L. 122-2 du même code, celui-ci s’acquiert : « (...) par une résidence habituelle de trois mois dans le département postérieurement à la majorité ou à l’émancipation, sauf pour les personnes admises dans des établissements sanitaires ou sociaux, ou accueillies habituellement, à titre onéreux ou au titre de l’aide sociale, au domicile d’un particulier agréé ou faisant l’objet d’un placement familial (...) » ; qu’aux termes de l’article L. 122-3 du même code : « Le domicile se perd : 1^o Par une absence ininterrompue de trois mois postérieurement à la majorité ou à l’émancipation, sauf si celle-ci est motivée par un séjour en établissement sanitaire ou social ou au domicile d’un particulier agréé ou dans un placement familial (...). 2^o Par l’acquisition d’un autre domicile de secours » ;
    Considérant qu’en règle générale un établissement est un établissement autorisé au titre des articles L. 313-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles ; que toutefois, antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 2 janvier 2002, les établissements publics n’étaient pas soumis à autorisation ; que cette loi (art. L. 313-2, 1^er alinéa, et art. L. 313-1) a étendu la nécessité d’une autorisation aux établissements publics et aux structures publiques gérés par une collectivité territoriale ; que son article 80, au titre des dispositions transitoires, ne concerne que les « établissements autorisés à la date de publication de la présente loi », qui le demeurent dans la limite de quinze ans ; qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne paraît concerner la situation des établissements publics sociaux et structures publiques sociales gérés en régie par une collectivité publique devenant soumis à autorisation et qui ne l’étaient pas antérieurement ; qu’il y a donc lieu de déterminer quelles sont les conséquences en droit de cette situation, compte tenu des éléments de fait pouvant être retenus du dossier tel qu’il se présente à la commission centrale d’aide sociale, observation étant faite préalablement que la circonstance que le foyer-logement F... de R... ne soit ni habilité ni tarifié par l’autorité de tarification au titre de l’hébergement, comme celle que M. et Mme X... s’y acquittent d’un loyer, comme celle encore et en tout état de cause que le foyer ne dispense que des soins courants et qu’il ne répond pas aux exigences des personnes âgées dépendantes, n’étant pas un établissement médicalisé, demeurent par elles-mêmes sans incidence sur la solution à donner au présent litige, qui résulte uniquement des conséquences à tirer au regard de l’absence d’autorisation de la nature de structure publique du foyer logement qui apparaît géré par le centre communal d’action sociale de R... ;
    Considérant par ailleurs qu’aucune disposition transitoire de la loi du 2 janvier 2002 n’a, comme il a été dit, statué sur la nécessité pour les établissements et les structures publiques qui n’avaient pas été autorisées avant l’entrée en vigueur de ladite loi de justifier d’une autorisation postérieurement à celle-ci qui se serait imposée pour l’examen des demandes d’aide sociale ultérieurement présentées ; qu’en cet état, il y a lieu de considérer que la situation juridique résultant, lors de la création de l’établissement, de l’absence de nécessité d’une autorisation était définitivement constituée et que, sauf l’hypothèse non avérée de changement de conditions d’exploitation nécessitant une nouvelle autorisation, lesdits établissements pouvaient, en l’absence de dispositions transitoires de la loi, continuer à fonctionner sans qu’ils soient tenus de solliciter une autorisation postérieurement à l’entrée en vigueur de celle-ci ;
    Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que le foyer logement F... de R... géré par le centre communal d’action sociale de cette commune pouvait être créé sans autorisation par délibération du conseil municipal de R... du 11 septembre 1971, la gestion ayant été déléguée au bureau d’aide sociale par délibération du 17 septembre 1975 et qu’il pouvait continuer à fonctionner comme tel à la date de la demande d’aide sociale de M. et Mme X... ; que dans ces conditions il s’agit bien d’un établissement social et le séjour en son sein n’a pu faire acquérir aux intéressés un domicile de secours dans le département de Maine-et-Loire,

Décide

    Art. 1^er.  -  Pour la prise en charge de l’allocation personnalisée d’autonomie de M. et Mme X..., le domicile de secours demeure à compter du 1^er avril 2009 dans le département de la Dordogne.
    Art. 2.  -  La présente décision sera transmise au ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, à qui il revient d’en assurer l’exécution.
    Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 18 décembre 2009 où siégeaient M. LEVY, président, M. RAMOND, assesseur, et Mlle ERDMANN, rapporteure.
    Décision lue en séance publique le 22 janvier 2010.
    La République mande et ordonne au ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
            Le président La rapporteure            

Pour ampliation,
Le secrétaire général
de la commission centrale d’aide sociale,
M. Defer