Dossier n^os 080261 et 080262

Mme X... et M. X...
Séance du 18 décembre 2009

    Vu 1 et 2 enregistrées à la direction départementale des affaires sanitaires et sociales de Tarn-et-Garonne le 15 janvier 2008, les requêtes présentées pour Mme X... et M. X... sous contrôle judiciaire de leur fille Mme Y..., par maître Bernard DEBAISIEUX, avocat, tendant à ce qu’il plaise à la commission centrale d’aide sociale annuler la décision du 4 octobre 2007 par laquelle la commission départementale d’aide sociale de Tarn-et-Garonne a interprété une précédente décision du 26 avril 2007 annulant la décision « du conseil général » en fait du président du conseil général du 6 décembre 2006 révisant une décision antérieure en réduisant le montant des allocations personnalisée d’autonomie attribuées aux époux X... par les moyens que le juge postérieurement au prononcé de son jugement ne peut que rectifier les erreurs matérielles, les omissions de statuer et interpréter le jugement les parties devant être dûment appelées ou pour le moins avisées ; qu’ont été violés les articles L. 232-3-5-6 et 7 et les articles R. 232-7 et 8 du code de l’action sociale et des familles en ce qui concerne les modalités d’attribution de l’allocation personnalisée d’autonomie aux personnes âgées hébergées en accueil familial ; qu’il y a lieu de renvoyer les requérants devant les autorités administratives compétentes afin que conformément aux textes soit établi et communiqué à leur représentante légale, préalablement à la décision d’attribution, un plan d’aide conforme tant à l’esprit qu’à la lettre des textes ;
    Vu enregistrés au secrétariat de la commission centrale d’aide sociale le 27 février 2008 les mémoires complémentaires présentés pour M. et Mme X... persistant dans leurs précédentes conclusions par les mêmes moyens et les moyens qu’à la suite du recours en interprétation formulé le 11 juin 2007 par le président du conseil général de Tarn-et-Garonne il ne semble pas que les requérants aient été régulièrement avisés par le secrétariat de la juridiction de premier degré ; qu’en outre la décision d’annulation et le motif de celle-ci n’impliquaient aucune modalité d’interprétation l’annulation d’une décision replaçant les intéressés dans la situation juridique antérieure et qu’en conséquence il appartenait à l’administration de prendre à nouveau selon les formes prescrites une nouvelle décision si elle s’y estimait fondée ; qu’ainsi la règle générale de procédure selon laquelle le juge doit vider sa saisine par le prononcé de son jugement a été méconnue ; que compte tenu des termes de l’article L. 232-5 du code de l’action sociale et des familles qui prévoit que les personnes accueillies en accueil familial sont considérées comme relevant de l’APA à domicile le fait qu’ils aient quitté leur domicile pour un accueil familial ne saurait être considéré comme un changement dans les circonstances justifiant une révision de la décision d’attribution initiale de l’APA ; qu’à titre subsidiaire la décision de révision ne pouvait être prise qu’en respectant la procédure édictée à l’article L. 232-3 compte tenu de ce que l’article R. 131-3 prévoit qu’il est procédé à la révision dans les formes prévues pour l’admission ; qu’enfin la loi n’a pas prévu contrairement aux dispositions du règlement départemental d’aide sociale de Tarn-et-Garonne que l’APA prenne en charge les seules majorations pour sujétions come l’établit la seule référence à l’article R. 232-8 du code de l’action sociale et des familles et que le règlement des services rendus par les accueillant familiaux est éligible au titre de l’APA ;
    Vu enregistré le 19 mars 2008 le mémoire en défense du président du conseil général de Tarn-et-Garonne tendant au rejet des requêtes par les motifs que la décision de la commission départementale d’aide sociale du 25 mai 2007 n’était pas applicable en l’état d’où le recours en interprétation auquel elle a fait droit le 4 octobre 2007 et qu’en application des deux décisions il a procédé au mandatement des sommes correspondantes 1 469,97 euros pour Mme X... et 1 290,87 euros pour M. X... ; que la décision du 26 avril 2007 n’indiquait pas les modalités d’attribution de l’APA et n’était pas applicable ni conforme à la règlementation ; qu’en effet l’article L. 132-14 dispose que le président du conseil général dispose d’un délai de deux mois à compter du dossier réputé complet pour notifier sa décision et qu’au terme de ce délai l’APA est réputée accordée pour un montant forfaitaire ; qu’il en résulte que le dépassement du délai ne saurait motiver l’annulation d’une décision ; qu’ainsi il appartenait à la commission départementale d’aide sociale de formuler les modalités précises de mise en œuvre ne figurant pas dans sa première décision ; que les modalités de l’APA en accueil familial résultent de la délibération du conseil général du 27 juin 2005 qui a fait l’objet d’un additif au règlement départemental d’aide sociale de Tarn-et-Garonne et a été transmise au préfet de Tarn-et-Garonne aux fins de contrôle de la légalité sans contestation ; qu’ainsi elle est applicable en l’état et opposable aux tiers ; que la commission départementale en a fait une stricte application en portant l’allocation de 94,51 euros à 189,70 euros pour Mme et de la prise en charge des seuls frais spécifiques à 94,85 euros par mois pour M. ; qu’ainsi le recours est sans fondement juridique ;
    Vu enregistré le 24 avril 2008 le mémoire en réplique présentée pour M. et Mme X... persistant dans leurs précédentes conclusions par les mêmes moyens et les moyens qu’un recours en interprétation ou en réparation d’une omission de statuer ne permet pas au juge de procéder à l’examen non contradictoire de la demande nonobstant les explications du président du conseil général dont ils prennent acte ; que le respect du principe du contradictoire est une condition essentielle de l’exercice de l’action juridictionnelle comme le Conseil d’Etat l’a maintes fois confirmé ; que s’agissant de la violation des dispositions invoquées du code de l’action sociale et des familles relatives à l’APA il est toujours possible de se prévaloir par la voie de l’exception de l’illégalité d’un règlement ce qu’ils font ; que l’absence de réaction du préfet est sans incidence sur l’exercice d’un tel contrôle ; que contrairement à ce que soutient le département la délibération du 27 juin 2005 est illégale comme l’établit la demande jointe en annulation de son refus d’abrogation adressée au tribunal administratif de Toulouse le 16 août 2006 et qui a donné lieu à un mémoire en défense du président du conseil général de Tarn-et-Garonne le 7 mars 2007 ;
    Vu enregistré le 29 avril 2008 le mémoire rectificatif du mémoire enregistré le 24 avril 2008 substituant au terme jugement le terme règlement ;
    Vu les décisions attaquées ;
    Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
    Vu le code de l’action sociale et des familles ;
    Après avoir entendu à l’audience publique du 18 décembre 2009, Mlle ERDMANN, rapporteure, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
    Considérant que les deux requêtes susvisées présentées par M. et Mme X... présentent à juger les mêmes questions et ont donné lieu à un unique mémoire en défense du président du conseil général de Tarn-et-Garonne ; qu’il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule décision ;
    Considérant qu’aucune disposition législative ne fait exception au respect du principe général du caractère contradictoire de la procédure administrative contentieuse lors de l’examen par le juge administratif d’un recours en interprétation ; qu’il n’est pas contesté et ressort suffisamment du reste des pièces du dossier soumis à la commission centrale d’aide sociale que la décision attaquée de la commission départementale d’aide sociale de Tarn-et-Garonne du 4 octobre 2007 a été prise sans que les requérants soient informés du recours en interprétation du président du conseil général de Tarn-et-Garonne sur lequel elle a statué et mis à même de formuler contradictoirement leurs observations sur son recours ; que la décision attaquée doit ainsi être annulée et qu’il y a lieu d’évoquer la demande ;
    Considérant qu’aux termes de l’article L. 232-5 du code de l’action sociale et des familles : « Pour l’application de l’article L. 232-3 » (plan d’aide) « sont considérées comme résidant à domicile les personnes accueillies dans les conditions fixées par les articles L. 441-1 à L. 443-10 (...) » ; qu’à ceux de l’article L. 232-14 : « Le président du conseil général dispose d’un délai de deux mois à compter de la date du dépôt du dossier de demande complet pour notifier au bénéficiaire sa décision relative à l’allocation personnalisée d’autonomie. Au terme de ce délai, à défaut d’une notification, l’allocation personnalisée d’autonomie est réputée accordée pour un montant forfaitaire (...) à compter de la date d’ouverture des droits (...) jusqu’à ce que la décision expresse le concernant soit notifiée à l’intéressé. L’allocation personnalisée d’autonomie (...) peur être révisée à tout moment en cas de modification de la situation du bénéficiaire. » ; que l’article R. 232-28 dispose que l’allocation personnalisée d’autonomie « peut (...) être révisée à tout moment à la demande de l’intéressé, ou le cas échéant de son représentant légal (...) si des éléments nouveaux modifient la situation personnelle du bénéficiaire au vu de laquelle (la) décision » d’attribution « est intervenue. » ; que l’article R. 232-8 dispose que : « L’allocation personnalisée d’autonomie est affectée à la couverture des dépenses de toute nature figurant dans le plan d’aide élaboré par l’équipe médico-sociale mentionnée à l’article L. 232-3. Ces dépenses s’entendent notamment (...) du règlement des services rendus par les accueillants familiaux mentionnés à l’article L. 441-1 » ; que l’article R. 131-3 prévoit que « Sous réserves des dispositions de l’article L. 232-25 » (non applicable en l’espèce) « les décisions accordant le bénéfice de l’aide sociale peuvent faire l’objet pour l’avenir d’une révision lorsque des éléments nouveaux modifient la situation au vu de laquelle les décisions sont intervenues. Il est procédé à cette révision dans les formes prévues pour l’admission à l’aide sociale. » ; que même si l’article R. 232-28 précité ne le rappelle pas expressément les dispositions de la dernière phrase de l’article R. 131-3 sont en l’absence de toute précision contraire, en toute hypothèse, applicables à l’APA, les dispositions de l’article R. 232-28 n’ayant pas eu pour objet d’y déroger ; qu’enfin selon l’article R. 232-29 « Lorsque l’allocation est attribuée en application (...) du 6^e alinéa de l’article L. 232-14, le montant forfaitaire attribué est (...) égal à domicile à 50 % du montant du tarif national mentionné à l’article L. 232-3 correspondant au degré de perte d’autonomie le plus important (...). Cette avance s’impute sur les montants de l’allocation personnalisée d’autonomie versée ultérieurement. » laquelle selon l’article L. 232-14 3^e alinéa comporte « à domicile » ouverture des droits « à compter de la date de la notification de la décision du président du conseil général statuant sur la demande » ;
    Considérant que dans la décision du 26 avril 2007 dont l’interprétation était demandée par la requête du président du conseil général de Tarn-et-Garonne du 11 juin 2007 la commission départementale d’aide sociale de Tarn-et-Garonne saisie des demandes de M. et Mme X... dirigées contre la décision du président du conseil général de Tarn-et-Garonne du 6 janvier 2006 révisant à compter du 1^er septembre 2005 sur demande de Mme Y..., leur fille et représentante légale, les décisions du 23 mars 2005 les admettant à l’allocation personnalisée d’autonomie à domicile compte tenu de leur accueil à compter du 7 septembre 2005 chez un particulier agréé, s’est bornée à annuler la décision de révision du 6 janvier 2006 sans vider expressément le litige en usant de ses pouvoirs de juge de plein contentieux pour fixer le montant des allocations durant la période litigieuse dans les deux instances ; que si au vu de la seule décision d’annulation ainsi intervenue il aurait été loisible au président du conseil général de l’appliquer en faisant application de l’ensemble des dispositions précitées relatives au montant de l’allocation en cas de décision non intervenue à l’expiration du délai de deux mois de réception du dossier complet et à l’imputation de ce montant sur celui procédant de la décision attributive de droit comme il résultait, quel qu’ait pu en être au demeurant la pertinence, des motifs de la décision du 26 avril 2007, soutien nécessaire du dispositif d’annulation, selon lesquels « le conseil général dispose en application de l’article L. 232-14 de deux mois à compter de la date de dépôt du dossier complet de la demande pour notifier sa décision ; la décision du 6 janvier 2006 ne respecte pas ce délai dans la mesure où elle reconnait dans ses visas que le dossier était complet le 1^er septembre 2005 », motif dont il s’évinçait nécessairement que les dispositions relatives à la demande initiale d’allocation étaient applicables à une révision intervenue en cours de période d’attribution sur demande du bénéficiaire de l’allocation, il y a lieu [néanmoins] de considérer que ladite décision du 26 avril 2007 compte tenu de son économie même et du caractère « succinct » de sa motivation de droit et de fait était ambigüe voire obscure quant aux conséquences qu’il y avait lieu pour l’administration de tirer de l’annulation qu’elle prononçait dans son dispositif ; que dans ces conditions non seulement dans l’exercice de ses pouvoirs de juge de plein contentieux le juge de premier ressort n’avait pas dans la décision du 26 avril 2007 vidé le litige dont il était saisi, omission qui n’aurait pu être sanctionnée que par un recours en appel qui n’avait pas été formé contre cette décision qui est définitive, mais encore la décision doit bien être regardée, comme il vient d’être dit, comme ambigüe voire obscure au regard de sa motivation pour l’administration dans l’application qu’il y avait lieu d’en faire ; que dès lors le recours en interprétation formulé le 11 juin 2007 par le président du conseil général de Tarn-et-Garonne était bien recevable devant le premier juge ;
    Considérant qu’il résulte de l’ensemble des dispositions précitées que saisie par Mme Y... pour ses parents de demandes de révision de la décision du 6 janvier 2006 à raison de l’accueil familial à eux ménagé pour compter du 7 septembre 2005 il appartenait au président du conseil général de Tarn-et-Garonne, à la suite de la décision de la commission départementale d’aide sociale du 26 avril 2007, d’une part d’attribuer l’allocation au taux forfaitaire prévu par les dispositions de l’article R. 232-29 1^er alinéa jusqu’à qu’il ait repris une décision statuant sur les droits des époux X... à l’allocation à compter de leur accueil en placement familial chez un particulier agréé, d’autre part d’imputer les montants forfaitaires de l’allocation ainsi versée sur les montants procédant de la décision d’ouverture des droits qu’il lui appartenait de prendre après une nouvelle instruction de la demande de révision des époux X... par l’établissement d’un plan d’aide modifié après intervention de l’équipe médico-sociale ;
    Considérant en outre que les époux X... sont fondés à se prévaloir par la voie de l’exception de l’illégalité des dispositions du règlement départemental d’aide sociale de Tarn-et-Garonne telles qu’issues de la délibération du conseil général du 27 juin 2005, même n’ayant pas fait l’objet d’un déféré préfectoral, limitant en cas d’attribution de l’allocation personnalisée d’autonomie à domicile à des personnes accueillies en accueil familial spécialisé au titre des articles L. 441-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles les frais susceptibles d’être pris en compte à certains éléments seulement de ceux visés aux 1 à 4 de l’article L. 442-1 en excluant notamment la prise en compte de l’élément visé au 1 (rémunération des services rendus par l’accueillant) ;
    Considérant que si le tribunal administratif de Toulouse saisi le 16 août 2006 d’une demande d’annulation de la décision de refus d’abrogation des dispositions réglementaires dont s’agit et devant lequel le président du conseil général de Tarn-et-Garonne a produit son mémoire en défense le 5 mars 2007 n’a toujours pas statué à la date de la présente décision (délai de jugement dans les matières « sociales » que la commission constate de manière habituelle) cette circonstance demeure sans incidence sur la recevabilité de la contestation par la voie de l’exception des dispositions dont il s’agit ou/et pour l’application desquelles a bien été prise la décision administrative contestée du 6 janvier 2006 ;
    Considérant sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens soulevés au soutien de l’exception d’illégalité dont s’agit qu’en excluant de manière générale l’élément visé au 1 de l’article L. 442-1 (« rémunération des services rendus (...) ») de toute prise en compte au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie les dispositions du règlement départemental d’aide sociale de Tarn-et-Garonne issues de la délibération du 27 juin 2005 ont méconnus l’article R. 232-8, légalement pris en application des dispositions législatives relatives à l’allocation personnalisée d’autonomie notamment celles précitées et prévoyant que l’allocation est affectée aux dépenses de « règlement des services rendus par les accueillants familiaux mentionnés à l’article L. 441-1 » en interdisant de manière générale de les prendre en compte afin, comme il résulte des pièces versées au dossier, qu’elles le soient, le cas échéant, par la couverture par l’aide sociale des frais d’accueil spécialisé, laquelle pour les personnes âgées prend en compte l’obligation alimentaire et est récupérable, à la différence de ce qu’il en est pour l’allocation personnalisée d’autonomie ; que les dispositions du règlement départemental d’aide sociale de Tarn-et-Garonne ne pouvaient légalement ajouter aux conditions fixées par les dispositions législatives et réglementaires précitées une disposition moins favorable d’exclusion générale de frais supportés par les bénéficiaires de l’APA ; qu’elles sont ainsi entachées d’illégalité et que contrairement à l’interprétation qui a été faite de sa décision du 26 avril 2007 par la décision de la commission départementale d’aide sociale critiquée du 4 octobre 2007, il y a lieu d’interpréter la décision du 26 avril 2007, dès lors qu’aucun des motifs de ladite décision n’établit ni ne présume que le juge de premier ressort n’ait pas entendu faire application des dispositions légales et réglementaires qui s’appliquaient à lui, comme impliquant qu’après annulation de la décision du 6 janvier 2006 M. et Mme X... étaient renvoyés devant l’administration pour que d’une part, entre le 1^er novembre 2005 (deux mois après la constitution du dossier réputé complet le 1^er septembre 2005 selon les deux parties) et le 6 janvier 2006 le montant de l’allocation soit calculé sur la base forfaitaire prévue à l’article R. 232-29 1^er alinéa et que d’autre part les décisions d’attribution des droits à prendre par le président du conseil général de Tarn-et-Garonne postérieurement à la notification de la présente décision pour compter du 6 janvier 2006 imputent ces montants forfaitaires sur les montants à déterminer après prise en compte de l’ensemble des éléments prévus à l’article L. 442-1 et notamment celui prévu à son 1 et réexamen de la demande de révision par l’équipe pluridisciplinaire, les montants de l’allocation versés entre le 1^er novembre 2005 et le 6 janvier 2006 s’imputant bien sur les montants dus à compter de cette date consécutivement à la décision d’attribution conformément au 2^e alinéa de l’article R. 232-29 nécessairement applicable en fonction de la décision de la commission départementale d’aide sociale de Tarn-et-Garonne du 26 avril 2007 devenue définitive et ni obscure ni ambigüe sur ce point, étant en outre précisé que les décisions à intervenir statueront en ce qui concerne M. X... entré en EHPAD le 27 octobre 2006 jusqu’au 30 octobre 2006 (par mesure de simplification...) et en ce qui concerne Mme X... jusqu’au 15 novembre 2006 date à laquelle elle y a également été admise,

Décide

    Art. 1^er.  -  Les décisions de la commission départementales d’aide sociale de Tarn-et-Garonne du 4 octobre 2007 sont annulées.
    Art. 2.  -  Les décisions de la commission départementale d’aide sociale de Tarn-et-Garonne du 26 avril 2007 sont interprétées en ce sens que, consécutivement à l’annulation par ces décisions des décisions du président du conseil général de Tarn-et-Garonne du 6 janvier 2006, M. et Mme X... sont renvoyés devant l’administration afin que les droits à l’allocation personnalisée d’autonomie à compter du 7 septembre 2005 et jusqu’au 15 novembre 2006 en ce qui concerne Mme X... et jusqu’au 30 octobre 2006 en ce qui concerne M. X... soient déterminés conformément aux motifs de la présente décision :
            -  en calculant l’allocation personnalisée d’autonomie pour les montants déterminés au 1^er alinéa de l’article R. 232-29 du 1^er novembre 2005 au 1^er janvier 2006 (par mesure de simplification...) ;
            -  en imputant les montants ainsi déterminés sur les montants fixés à compter du 1^er janvier 2006 (par mesure de simplification il n’est pas retenu la date de notification de la décision du 6 janvier 2006) après nouvel examen des demandes de révision de M. et Mme X... par l’équipe pluridisciplinaire et prise en compte par le président du conseil général de Tarn-et-Garonne pour la fixation du montant des allocations dues à compter de la date d’ouverture des droits fixés au 3^e alinéa de l’article L. 232-14 de l’ensemble des éléments visés à l’article L. 442-1 et notamment à son 1 dans les conditions fixées dans les motifs de la présente décision.
    Art. 3.  -  La présente décision sera transmise au ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, à qui il revient d’en assurer l’exécution.
    Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 18 décembre 2009 où siégeaient M. LEVY, président, Mlle THOMAS, assesseure, et Mlle ERDMANN, rapporteure.
    Décision lue en séance publique le 22 janvier 2010.
    La République mande et ordonne au ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
            Le président La rapporteure            

Pour ampliation,
Le secrétaire général
de la commission centrale d’aide sociale,
M. Defer