Dossier n^o 080665

Mme X...
Séance du 18 décembre 2009

Décision lue en séance publique le 22 janvier 2009     Vu enregistrée au secrétariat de la commission centrale d’aide sociale le 14 mai 2008, la requête présentée pour Mme Y... par maître Jean-Luc RAFFI, avocat, tendant à ce qu’il plaise à la commission centrale d’aide sociale annuler la décision de la commission départementale d’aide sociale des Alpes-Maritimes du 18 janvier 2008 rejetant sa demande dirigée contre la décision de la commission d’admission à l’aide sociale de V... X^e canton du 28 novembre 2006 décidant d’une récupération sur la succession de Mme X... à hauteur de 20 187,56 euros, à défaut réformer entièrement la décision de la commission départementale d’aide sociale, réduire la part récupérable de telle sorte que la somme de 20 187,56 euros ne soit pas récupérée, condamner le département des Alpes-Maritimes à lui verser 3 500,00 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de la justice administrative ou de tout autre article applicable en la matière par les moyens qu’il est exposé en préambule que les éléments d’information nécessaires ne lui ont été communiqués que par le juge et que le contentieux de l’aide sociale est caractérisé par une certaine opacité et des textes manquant de précision, situation qui pose problème mais n’est exposée qu’en « préambule » ; que les moyens soulevés sont par contre les suivants que la décision attaquée ne mentionne pas que la commission départementale qui s’est réunie dans un bâtiment du centre administratif départemental aurait siégé en audience publique et ne fait pas mention de circonstances de nature à justifier le non respect cette formalité substantielle au regard de l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; que le représentant de l’appelante a de plus dû attendre devant une porte close pendant que l’affaire était rapportée ; que ce n’est qu’après le rapport à huis clos qu’il a été autorisé à entrer uniquement pour prendre la parole s’il le jugeait utile et en présence des seuls membres de la commission, la porte ayant été fermée ; que de telles conditions constituent une des garanties essentielles pour la cour européenne des droits de l’homme ; que cet attachement se retrouve dans la jurisprudence interne (CE du 06/12/2002) ; que le droit à un tribunal impartial a été méconnu le conseil général des Alpes-Maritimes étant défendeur à l’action devant la commission départementale et ayant été représenté lors du délibéré ; que ce défaut d’impartialité objective incompatible avec le principe de l’égalité des armes rend la décision attaquée fondamentalement irrégulière ; qu’au regard de l’apparence d’impartialité qui prévaut dans la jurisprudence européenne le fait que les premiers juges ont siégé dans le même bâtiment administratif que celui où est logé le service du conseil général qui a produit le mémoire en défense semble de nature à donner une apparence contraire à cette exigence d’impartialité et au principe rappelé par les adages selon lesquels « nul ne peut être juge et partie etc... » ; que l’indépendance a été doublement atteinte, le conseil général siégeant ayant un lien avec une des parties et d’autres membres rattachés à l’administration par des liens de subordination n’ayant pas d’indépendance par rapport à l’exécutif, étant par ailleurs nommés par le préfet ; que l’audience tenue dans un bâtiment administratif parait être contraire à l’exigence d’indépendance ; que d’ailleurs ces moyens rejoignent l’analyse par le Conseil d’Etat de la situation particulière des juridictions de l’aide sociale ; que la décision attaquée porte atteinte au droit de propriété et à la part successorale à laquelle les règles de dévolution lui donnent vocation du fait d’une mesure discriminatoire visant une catégorie d’héritiers alors que leur différence de situation n’est pas sensible ; que sont ainsi méconnus l’article 14 de convention européenne des droits de l’homme et l’article 1 du Protocole n^o 1 (dit Protocole additionnel) ; qu’il ne s’agit pas comme l’a fait en première instance le conseil général d’argumenter de manière inopérante sur le critère de nationalité ; que le droit à un procès équitable au regard du principe d’indépendance est méconnu du fait de la participation de fonctionnaires dans la formation de jugement puisqu’ils sont liés au pouvoir exécutif ; que sur le fond quand bien même la créance serait légalement récupérable il y aurait lieu d’annuler totalement ou de modérer la décision de récupération ; qu’en particulier il est demandé à ce titre de prendre en compte l’équité ainsi que les éléments ci après ; que l’inégalité des héritiers devant la loi est manifeste en ce que la dépense ne repose plus que sur certaines catégories d’héritiers, les recours semblent être exercés avec plus ou moins de rigueur selon les départements ; que l’administration pose problème mais a considéré qu’il y a été partiellement remédié ; qu’elle est l’unique parente subsistante et serait la seule à être exclue du partage de la succession en épargnant des tiers légataires universels de l’assistée ; que sa situation patrimoniale est caractérisée par la modestie de ses ressources et une impossibilité d’insertion professionnelle ; que l’obligation alimentaire est exercée pour cause de mort alors que du vivant du bénéficiaire les frères et sœurs n’y sont pas tenus ; que les informations dont a bénéficié l’assistée ne sont pas établies aucun document fourni n’ayant été signé par la bénéficiaire elle-même non frappée d’incapacité ;
    Vu la décision attaquée ;
    Vu le mémoire en défense du président du conseil général des Alpes-Maritimes en date du 1^er décembre 2008 tendant au rejet de la requête par les motifs que les deux belles-filles de Mme Z... viennent en représentation de leur mère pour percevoir la part de celle-ci dans la succession de sa défunte fille Mme X... ; que le Conseil d’Etat a jugé que la composition des commissions départementales d’aide sociale était conforme aux exigences liées au procès équitable tel que garanti par l’article 6-3 de la convention européenne des droits de l’Homme et du citoyen et au principe de l’impartialité ; que le Conseil d’Etat reconnait de larges pouvoirs à l’administration et aux juridictions de l’aide sociale en matière de récupération de l’aide sociale ; que le département est compétent pour exercer l’action en récupération ; que lors de l’admission à l’aide sociale l’administration n’est pas tenue d’informer le bénéficiaire de l’exercice futur d’un recours en récupération ; que l’action en récupération se prescrit par 30 ans ; que la requérante, si elle conteste la compétence de la commission départementale d’aide sociale, n’indique pas pour autant quelle juridiction serait compétente pour connaitre de son recours ; que Mme Y... ne rentre dans aucune des catégories d’exonération de récupération prévues par les textes ; qu’il ressort des éléments obtenus par l’intermédiaire des services des hypothèques qu’elle aurait hérité de plusieurs biens par sa mère et son cousin situés à M... et à C... ; que si elle a de faibles ressources mensuelles elle peut solliciter un échelonnement des paiements ;
    Vu enregistré le 22 janvier 2009, le mémoire en réplique présenté pour Mme Y... persistant dans les conclusions de la requête par les mêmes moyens et les moyens que les éléments finalement communiqués par la direction départementale des affaires sanitaires et sociales ne pallient pas la carence d’information du conseil général et démontent le caractère totalement discrétionnaire de la récupération ; qu’un rapport interdisciplinaire MIRE et CNAF établit un constat objectif de l’opacité de la procédure devant les commissions d’aide sociale et l’existence d’une inégalité des citoyens en matière de récupération puisque les politiques départementales sont non seulement opaques mais également disparates ; qu’outre le défaut d’impartialité objective est avéré un déséquilibre incompatible avec le principe d’égalité des armes ; que s’agissant de la composition de la commission certains membres (conseillers généraux) ont un lien avec une des parties et d’autres sont rattachés à l’administration par des liens de subordination ; qu’il manque une indépendance par rapport à l’exécutif étant par ailleurs nommés par le préfet ; que la décision attaquée permet d’exercer la récupération et de porter atteinte au droit de propriété en fonction d’une mesure discriminatoire et en violation de l’article 14 de la convention européenne des droits de l’Homme et de l’article 1 du Protocole n^o 1 (dit Protocole additionnel) ; que le département des Alpes-Maritimes n’a fourni aucun élément justifiant de sa capacité à exercer le recours alors que Mme X... vivait dans les Bouches-du-Rhône et y est décédée ; que les frères et sœurs n’étant pas tenus entr’eux à l’obligation alimentaire il semble singulier et anormal que le droit français ait laissé subsister des collatéraux comme catégorie résiduaire d’héritier dont la part successorale et susceptible de récupération ;
    Vu enregistré le 22 avril 2009 le mémoire en duplique du président du conseil général des Alpes-Maritimes persistant dans ses précédentes conclusions par les mêmes motifs et les motifs qu’en l’espèce aucun recours ne peut être exercé sur la part de la mère de la défunte, seule la quotte part de la sœur faisant l’objet du recours ; que la présence de fonctionnaires et de conseillers généraux dans les commissions départementales d’aide sociale peut poser des problèmes au regard de l’article 6-1 de la CEDH ; que la jurisprudence est de plus en plus attentive au fait que les membres des formations de jugement sont véritablement indépendants par rapport au service concerné ; que la présence de conseillers généraux n’est pas de nature à faire naître un doute objectivement justifié sur l’impartialité du tribunal et à faire obstacle à ce que celui-ci soit considéré comme indépendant et impartial au sens de l’article 6-1 CEDH ; qu’il était bien compétent pour exercer le recours ayant pris en charge les frais de placement ; qu’il ressort des éléments obtenus par l’intermédiaire des services des hypothèques que Mme Y... aurait hérité de plusieurs biens immobiliers au M... et à C... et est propriétaire d’un bien immobilier qu’elle occupe à C... ; que les sommes avancées s’élèvent à 493 271,70 euros alors que la récupération est seulement de 20 729,18 euros ; qu’eu égard à ses faibles ressources mensuelles il ait rappelé qu’un échéancier peut être demandé au payeur ;
    Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
    Vu le code civil ;
    Vu le code de l’action sociale et des familles ;
    Après avoir entendu à l’audience publique du 18 décembre 2009, Mlle ERDMANN, rapporteure, Maître Jean-Luc RAFFI, en ses observations, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
    Sur la composition de la commission centrale d’aide sociale ;
    Considérant que le moyen soulevé mettant en cause l’impartialité objective de la commission centrale d’aide sociale il appartient en toute hypothèse à la juridiction ainsi mise en cause d’y statuer alors même que ce moyen peut également être examiné par le juge de cassation ;
    Considérant qu’en application des dispositions de l’article L. 134-2 et de l’article R. 134-6 du code de l’action sociale et des familles la présente juridiction comporte un conseiller d’Etat honoraire, un membre des services juridiques de l’UNAPEI et une directrice d’un service de solidarité municipal et d’un centre communal d’action sociale ; qu’aucun de ces membres n’est en quelque mesure « lié au pouvoir exécutif » ainsi que l’envisage la requérante ; qu’au demeurant le moyen tel qu’il est formulé l’est de manière non pertinente, la jurisprudence de la cour européenne des droits de l’Homme n’interdisant pas la présence de fonctionnaires dans une juridiction et le critère d’impartialité retenu par la jurisprudence du Conseil d’Etat étant l’absence d’appartenance du fonctionnaire intéressé à la direction ou au service dont émane la décision attaquée ; qu’ainsi et à tous égards le moyen n’est pas fondé et doit être écarté ;
    Sur la régularité de la décision attaquée sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens ;
    Considérant, d’une part, que la présence d’un conseiller général dans la juridiction de première instance alors que la décision attaquée émane du département, quelles que soient les qualités juridiques de cet élu, est de nature à entacher l’impartialité objective de la juridiction de premier ressort et qu’au regard tant du principe général de droit interne la garantissant que de l’article 6-1 de la convention européenne des droits de l’Homme et des Libertés fondamentales garantissant le caractère équitable du procès, la juridiction était irrégulièrement composée ; que par ce seul moyen la décision attaquée encourt en tout état de cause l’annulation ;
    Considérant, d’autre part, que cette décision indique que l’audience s’est tenue « après avoir entendu les parties, en séance publique, et en avoir délibéré hors de la présence des parties » ; que si les mentions de cette décision juridictionnelle font foi jusqu’à preuve contraire elles ne font ainsi foi que de ce qu’elles énoncent ; qu’elles n’énoncent pas que le rapporteur a été entendu en séance publique ; que la requérante soutient que son conseil n’a été introduit dans la salle d’audience, au demeurant située dans un bâtiment administratif et non dans une enceinte juridictionnelle, qu’après la lecture du rapport hors sa présence et que dès après l’introduction dudit conseil les portes ont été immédiatement refermées ; que ni les énonciations suscitées de la commission, ni les pièces du dossier, ni le mémoire en défense n’infirment qu’à tout le moins le rapport n’ait pas été, comme il aurait dû l’être, lu en séance publique ; qu’au demeurant la présente juridiction ne peut être sans savoir, compte tenu du nombre considérable de requêtes décrivant une audience « à huis clos » par les commissions départementales d’aide sociale de nombreux départements, à supposer que cette pratique soit limitée au juge de premier ressort, que les commissions confondant convocation à l’audience du requérant et séance publique jugent de manière qui n’est pas exceptionnelle « à huis clos », les mentions de leurs décisions à la différence de celles de la décision critiquée en ce qui concerne la lecture du rapport ne permettant toutefois pas compte tenu de ce qu’elles font foi jusqu’à preuve contraire de soulever utilement le moyen au regard de la jurisprudence établie qui rend difficile la censure de pratiques qui ne seraient pas conformes aux énonciations des décisions ; que quoi qu’il en soit en la présente instance et compte tenu des termes suscités de la décision attaquée et de l’absence de toute contestation par le département ou pièce justifiant du contraire ou même le présumant versée au dossier il doit être tenu pour établi que le rapport du rapporteur a été lu hors séance publique et, en admettant même qu’il ne puisse être dans la présence instance comme dans d’autres être tenu comme établi que l’audition du conseil de la requérante elle-même n’ait pas eu lieu conformément aux mentions de la décision attaquée en séance publique ; qu’ainsi le moyen tiré de l’absence de lecture du rapport en séance publique est également dans les circonstances de l’espèce de nature à justifier l’annulation de la décision attaquée ;
    Considérant qu’il y a lieu d’évoquer la demande ; que compte tenu de leur nombre et de leur recoupements les moyens seront examinés dans l’ordre de leur énonciation sans plan particulier... ;
    Sur le moyen tiré de l’inconventionalité de la différence de situation prévue par la législation française entre les parents et les frères et sœurs de l’assisté en ce qui concerne la dispense de récupération ;
    Considérant que le moyen tiré de la « discrimination » énoncée au titre des « moyens d’annulation de la décision », i.e. ceux concernant la régularité de celle-ci est en réalité un moyen mettant en cause la légalité de la récupération ; que le requérant soutient que dès lors que la loi française exclut les collatéraux des personnes dispensées de plein droit des effets de la récupération contre la succession à la différence dans son dernier état des parents de l’assistée, cette discrimination constituerait, alors que leur différence de situation « n’est pas sensible », une violation de l’article 14 de la convention européenne des droits de l’Homme et de l’article I 1 du Protocole n^o 1 annexé à celle-ci ; que toutefois quelle qu’ait pu être la motivation erronée des premiers juges il y a lieu de relever que les collatéraux ne sont pas dans la même situation au regard de l’objet de la mesure de récupération que les parents de l’assisté et que lorsque lesdits collatéraux ont apporté à celui-ci une assistante constante de la nature de celle susceptible d’emporter exonération de toute personne quels qu’en soient les liens de parenté ayant prodigué une telle assistance ils peuvent être en vertu de la loi et non des pouvoirs de juridiction gracieuse dispensés de la récupération ; que dans ces conditions il n’existe aucune discrimination à l’encontre des collatéraux susceptible de constituer une atteinte aux biens au sens des stipulations susrappelées qui n’ont pas entendu priver le législateur national de la possibilité de ne prévoir la dispense de récupération que pour certains membres de la famille seulement dès lors que les différences de traitement ainsi ménagés présentent un caractère objectif et raisonnable en rapport avec les différences de situation de ces membres ;
    Sur le moyen tiré de l’inégalité entre les départements quant au recours à la récupération contre la succession ;
    Considérant qu’en droit strict il appartient aux collectivités d’aide sociale d’exercer les recours en récupération (L. 132-8 « des recours sont exercés ») et que la loi par le caractère impératif des termes qu’elle emploie leur confère à cet égard compétence liée ; que toutefois les règlements départementaux d’aide sociale dans l’exercice du pouvoir qui est celui des conseils généraux de prévoir des dispositions plus favorables pour les assistés et leurs « ayants droit » que celles prévues au code de l’action sociale et des familles, possibilité dont l’existence procède du principe constitutionnel même d’autonomie des collectivités locales, peuvent prévoir en la matière comme pour l’ensemble des règles d’attribution de l’aide sociale des dispositions plus favorables ; qu’il est par contre de l’exercice même du pouvoir d’appréciation de l’administration et du juge de l’aide sociale de ne pas mettre en œuvre une possibilité même légalement obligatoire dans son principe si la situation des intéressés justifie la remise ou la modération et qu’il ne peut à cet égard y avoir inégalité devant la loi s’agissant de l’exercice de la juridiction gracieuse ; qu’en outre il appartient au juge de l’aide sociale qui peut être saisi notamment par le représentant de l’Etat ou des contribuables de contrôler dans l’exercice de ses pouvoirs de pleine juridiction l’usage fait par les autorités départementales des pouvoirs que leur confèrent la loi et le règlement départemental d’aide sociale ; qu’ainsi le moyen tiré de « l’inégalité devant la loi, (la) discrimination, (l’) opacité, (et la) disparité » ne peut qu’être écarté ;
    Sur le moyen tiré de ce que l’unique parente subsistante serait la seule à être exclue du partage ;
    Considérant que les belles filles de la mère de l’assistée bénéficient de la dispense de récupération en leur qualité de légataire universel de celle-ci, décédée et sont de ce fait dispensées de la récupération au même titre que leur auteur ; que tel n’étant pas le cas de la requérante il n’appartient pas à la commission centrale d’aide sociale « de prendre en compte cette réalité qui » selon la requérante, « plaide également pour une exemption » tant pour déclarer illégale la récupération litigieuse que d’ailleurs pour remettre ou modérer la créance de l’aide sociale à l’encontre de Mme Y... ;
    Sur le moyen tiré de ce qu’est instaurée une « obligation pour cause de mort mais non du vivant du bénéficiaire » ;
    Considérant que la récupération contre la succession concerne l’ensemble des héritiers et non pas seulement ceux qui du vivant du de cujus étaient débiteurs à son égard d’une obligation alimentaire ; que la requérante n’est ainsi pas fondée à soutenir que l’existence des récupérations reviendrait à « imposer à postériori causa mortis et post mortem une obligation (...) que la loi ne met pas à leur charge du vivant de ce proche parent » ; que le moyen doit être écarté ;
    Sur l’absence d’informations données à la bénéficiaire de l’aide sociale lors de la demande d’aide sociale ;
    Considérant en tout état de cause qu’une telle absence d’informations sur la possibilité de récupération lors de l’admission à l’aide sociale, d’ailleurs contestée en l’espèce par le département des Alpes-Maritimes, n’est pas de nature à entacher la légalité ni en soi même et à soi seule le bien fondé de la récupération de la créance d’aide sociale ;
    Sur la compétence du département des Alpes-Maritimes pour exercer le recours en récupération ;
    Considérant que les prestations avancées l’ont été par ce département où l’assistée avait son domicile de secours ; qu’ainsi alors même qu’elle vivait et était secourue dans le département des Bouches-du-Rhône, le département des Alpes-Maritimes était bien compétent pour exercer le recours et le moyen doit être écarté ;
    Sur le moyen tiré de la « situation financière » de Mme Y... ;
    Considérant que ce moyen est articulé au soutien de conclusions à fin de remise ou très subsidiairement modération ; que la requérante établit que ses revenus au titre de 2004 à 2006 étaient très faibles ; que si elle ne fournit pas comme il lui appartenait de le faire d’éléments précis relatifs à sa situation familiale et financière à la date de la présente décision, rien ne laisse présumer que celle-ci ait changé ; que si le département fait valoir qu’elle était propriétaire d’un appartement à V..., ainsi que d’un bâtiment rural et de diverses parcelles à vocation agricole à M... (Alpes-Maritimes), ainsi que de son appartement dans un quartier résidentiel de V... « Côte d’Azur » (...) et si la requérante n’a à aucun moment répliqué à ces informations non contestées en expliquant pourquoi une telle situation patrimoniale serait dans l’état actuel sans incidence sur ses moyens et son train de vie, de son côté le département se contente d’apporter les informations susdites mais s’abstient, ainsi que la commission centrale d’aide sociale a eu souvent l’occasion de le relever, de toute enquête sociale même sommaire faisant apparaitre les incidences de la situation patrimoniale dont il se prévaut dans les conditions réelles de ressources et d’existence de Mme Y... ; qu’au demeurant il apparait que les propriétés sises à M... ne sont pas d’un rapport élevé ou constructibles et que l’appartement de deux pièces à V... avait été vendu en 1973 ; que la possession « d’un appartement dans un quartier résidentiel à V... » semble t-il selon les indications données à l’audience un studio, n’apparait pas de nature à conférer à la situation de Mme Y... l’aisance que l’intimé lui attribue ; que dans l’ensemble de ces circonstances et des pièces versées au dossier de la commission centrale d’aide sociale il sera fait une équitable appréciation de la situation de l’espèce en modérant la créance de l’aide sociale ramenée à 3 000 euros ;
    Sur les conclusions fondées sur l’article L. 761-1 du code de justice administrative ou « sur tout autre texte » pertinent ;
    Considérant que ces conclusions sont regardées comme formulées sur le fondement de l’article 75-1 de la loi du 10 juillet 1991 ; que toutefois, postérieurement à l’introduction de l’instance Mme Y... informe par mémoire enregistré le 8 septembre 2009 la commission centrale d’aide sociale de ce qu’elle a obtenu l’aide juridictionnelle totale ; que l’avocat de Mme Y... ne déclare pas dans le dernier état de l’instruction renoncer à percevoir les émoluments procédant de l’application des tarifs applicables en matière d’aide juridictionnelle moyennant l’abandon desquels il est susceptible de bénéficier au titre de l’article 75-1 de la loi du 10 juillet 1991 de tout ou partie de la somme de 3 500,00 euros sollicitée ; que dans ces conditions dès lors que Mme Y... demeure bénéficiaire de l’aide juridictionnelle à laquelle son conseil n’a pas renoncé les conclusions fondées sur l’article L. 761-1 du code de la justice administrative « ou tout autre article applicable en la matière » ne peuvent être que rejetées,

Décide

    Art. 1^er.  -  La décision de la commission départementale d’aide sociale des Alpes-Maritimes du 18 janvier 2008 est annulée.
    Art. 2.  -  La créance de l’aide sociale que le département des Alpes-Maritimes est autorisée à récupérer à l’encontre de Mme Y... est ramenée à 3 000 euros
    Art. 3.  -  La décision de la commission d’admission à l’aide sociale de V... X^e canton du 28 novembre 2006 est réformée en ce qu’elle a de contraire à l’article 2.
    Art. 4.  -  Le surplus des conclusions de la requête de Mme Y... est rejeté.
    Art. 5.  -  La présente décision sera transmise au ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, à qui il revient d’en assurer l’exécution.
    Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 18 décembre 2009 où siégeaient M. LEVY, président, Mlle THOMAS, assesseure, et Mlle ERDMANN, rapporteure.
    Décision lue en séance publique le 22 janvier 2010.
    La République mande et ordonne au ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
            Le président La rapporteure            

Pour ampliation,
Le secrétaire général
de la commission centrale d’aide sociale,
M. Defer