Dossier n^o 080823

Mlle P...
Séance du 3 avril 2009

    Vu enregistré au secrétariat de la commission centrale d’aide sociale le 20 mars 2008, la requête présentée pour Mlle P... et l’association tutélaire des inadaptés de Paris, en qualité de curateur renforcé de Mlle P..., dont le siège est 20, rue de l’Eure 75014 Paris, par la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, Mlle P... et l’ATI de Paris demandent à la commission centrale d’aide sociale d’annuler la décision de la commission départementale d’aide sociale de Paris en date du 15 juin 2007 rejetant leur demande tendant à la restitution à Mlle P... de la somme de 39 531,23 euros avec intérêts de droit à dater de l’enregistrement de la demande et à la condamnation du département de Paris à leur payer 3 000 euros au titre des frais irrépétibles ; Mlle P... et l’ATI de Paris soutiennent qu’il résulte des dispositions de la loi du 4 mars 2002 que les frais d’hébergement et d’entretien des personnes handicapées accueillies en foyer à charge de l’aide sociale ne font pas l’objet d’un recouvrement à l’encontre du bénéficiaire revenu à meilleure fortune ; qu’ainsi aucun droit à la récupération n’était ouvert au département ; qu’en outre la réalisation d’un immeuble dont le bénéficiaire était déjà propriétaire au moment de l’admission à l’aide sociale ne constitue pas un retour à meilleure fortune non plus que de manière plus générale le produit de la vente de biens appartenant déjà à une personne handicapée ; que la commission départementale d’aide sociale a rendu une décision ambiguë sinon totalement absconse en la forme et qu’il parait seulement possible de déduire de sa motivation qu’elle a entendu considérer que les textes cités ont pour effet de constituer Mlle P... débitrice des sommes versées à son profit par l’aide sociale ; que dans cette mesure sa décision est entachée d’une erreur de droit ; qu’il semble que la commission départementale d’aide sociale ait considéré que dès lors que la mainlevée de l’inscription d’hypothèque n’était pas intervenue conformément aux prévisions de l’article L. 132-16 du code de l’action sociale et des familles, le département était en droit non seulement d’obtenir du notaire, comme il l’a fait, le paiement de la somme litigieuse mais encore de la conserver ; que c’est méconnaitre que l’hypothèque ne constitue que la garantie d’une créance éventuelle et que si cette créance n’existe pas le créancier ne peut pas conserver la somme qu’il a perçue par le jeu de cette garantie de paiement ; que l’accessoire ne peut être confondu avec le principal ; que dès lors que le département de Paris n’avait aucun droit à récupérer les sommes versées, Mlle P... n’était pas débitrice de ces sommes ; que l’article R. 132-16 ne saurait fonder la position de l’administration alors que d’une part l’hypothèque ayant produit son effet une demande de mainlevée aurait été sans objet et que d’autre part la décision de prescrire la mainlevée de l’hypothèque ne peut intervenir que dans le cadre de la procédure de récupération des prestations d’aide sociale en cas de retour à meilleure fortune alors que l’article L. 344-5 exclut en l’espèce toute récupération ;
    Vu la décision attaquée ;
    Vu enregistré le 20 mars 2008 le mémoire du président du conseil de Paris siégeant en formation de conseil général tendant au rejet de la requête par les motifs que l’article L. 132-9 du code de l’action sociale et des familles prévoit bien la garantie des recours prévus à l’article L. 132-8 au moyen d’une hypothèque légale sur les immeubles du bénéficiaire de l’aide sociale ; que l’inscription ainsi mentionnée est prise au profit de la collectivité supportant directement les prestations d’aide sociale en application des dispositions de l’article R. 132-13 ; qu’en l’espèce la sureté inscrite sur le bien immobilier appartenant pour un tiers à Mlle P... correspond au total des dépenses d’aide sociale engagées par le département pour le compte de l’intéressée occasionnées par l’hébergement en foyer du 14 juillet 2003 au 31 décembre 2005 ; que les conditions d’exercice de la mainlevée des inscriptions hypothécaires sont encadrées par l’article R. 132-16 précité et que la restitution de la somme de 39 531,23 euros représente la contrepartie de la mainlevée de l’hypothèque demandée par l’association tutélaire, curatrice de Mlle P... ; que tant la décision d’hypothèque que la demande de restitution ne contreviennent pas aux dispositions légales ou réglementaires applicables ; qu’en outre la réclamation du département ne constitue pas une mise en œuvre du retour à meilleure fortune prévu par l’article L. 132-8 ; qu’à ce titre le moyen selon lequel la réclamation résulterait d’une qualification juridiquement inexacte des faits doit être écarté ; que la demande puisse reposée sur une base légale obsolète constitue également un argument inopérant, le département n’ignorant pas les dispositions de la loi du 4 mars 2002 ; que l’état des frais justifiant la sureté de créance sur lequel s’appuie le département pour justifier son hypothèque a été établi à partie des états justificatifs des dépenses d’aide sociale et des contributions de Mlle P... à ses frais d’hébergement ; qu’il est clairement énoncé que celle-ci détient un tiers du bien grevé d’hypothèque et que la demande de remboursement s’exerce à due concurrence ; qu’elle est bien débitrice du département de Paris et que sa demande de restitution se heurte aux dispositions de l’article R. 132-16 du code de l’action sociale et des familles ; que « le considérant »... de la décision de la commission départementale d’aide sociale constitue la synthèse de ces éléments ; que le département reconnait que les requérants n’ont pas eu connaissance de ces informations avant leur exposé à l’audience du premier juge ; que la mainlevée de l’hypothèque sur le bien immobilier supposait que Mlle P... désintéresse préalablement le département de Paris de sa créance ; qu’il n’apparait pas que le recouvrement de la somme réclamée soit de nature à mettre en péril la situation matérielle de Mlle P... ;
    Vu enregistré le 5 novembre 2008 le mémoire en réplique présenté pour Mlle P... et l’ATI de Paris, les requérants persistent dans les conclusions et les moyens de leur requête et concluent en outre à la capitalisation des intérêts ; ils reprennent les mêmes moyens et soutiennent en outre que le département ne conteste pas que l’article  L. 344-5 dans sa version postérieure à la loi du 4 mars 2002 soit bien applicable ; que l’énumération des hypothèses de récupération à l’article L. 132-8 est limitative ; qu’outre l’absence de possibilité de récupération contre le bénéficiaire revenu à meilleure fortune depuis l’entrée en vigueur de la loi du 4 mars 2002, depuis la loi du 11 février 2005 la récupération ne peut non plus être dirigée contre la succession du bénéficiaire lorsque ses héritiers sont son conjoint, ses enfants, ses parents ou la personne qui a assumé de façon effective et constante sa charge, non plus que contre le légataire ou contre le donataire ; que la loi du 4 mars 2002 était bien applicable en l’espèce ; qu’aucun recours ne peut donc être exercé contre le bénéficiaire revenu à meilleure fortune ; qu’ainsi le département ne pouvait se prévaloir d’aucune créance de restitution à l’égard de Mlle P... que garantit l’hypothèque légale ; qu’en tout état de cause le département n’avait pas non plus de droit au remboursement des dépenses avancées sur le fondement de l’article L. 132-8 dès lors qu’aucun retour à meilleure fortune ne pouvait être retenu en l’espèce ce que le département a reconnu lui-même en faisant valoir conformément aux prétentions de Mlle P... que sa réclamation « ne constituait pas une mise en œuvre du retour à meilleure fortune prévu à l’article L. 132-8 » ; que c’est donc curieusement que le défendeur énonce que les règles jurisprudentielles dont elle se prévalait ne seraient pas applicables à sa situation ; que c’est inexactement que le département déduit l’existence de sa créance à l’égard de Mlle P... de l’exposition des dépenses d’aide sociale à l’hébergement pour le compte de celle-ci ; qu’en effet la créance se définit comme le droit d’exiger de quelqu’un l’exécution d’une obligation alors qu’en l’espèce aucun recours en récupération n’était ouvert au département à l’encontre du bénéficiaire des prestations d’aide sociale dès lors que celui-ci n’était pas revenu à meilleure fortune ; qu’ainsi le département ne pouvait se prévaloir d’aucune créance de restitution à l’égard de l’intéressée, bien qu’il ait engagé des dépenses d’aide sociale à son profit ; que l’argumentation déduisant l’existence de la créance de récupération de la seule exposition des dépenses d’aide sociale sans justifier d’un recours en récupération est sans fondement ; que l’invocation de l’article R. 132-16 par le défendeur est inopérante ; que la mainlevée de l’hypothèque ne peut intervenir que dans le cadre de la procédure en récupération des prestations d’aide sociale ; que les articles R. 132-13 et suivants, et notamment l’article R. 132-16 n’auront vocation à s’appliquer que si un recours peut être exercé par la collectivité pour récupérer le montant des prestations versées et qu’en l’espèce aucun recours en récupération n’était ouvert faute de retour de Mlle P... à meilleure fortune ; qu’il n’y avait donc pas lieu d’appliquer les dispositions ayant pour objet de garantir un tel recours figurant aux articles R. 132-13 et suivants ; qu’ainsi l’invocation de l’article R. 132-16 n’a aucune incidence sur la solution du litige ; qu’à tous égard Mlle P... était en droit de demander la restitution de la somme détenue par le département de Paris ;
    Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
    Vu le code de l’action sociale et des familles ;
    Vu la lettre en date du 21 janvier 2009 invitant les parties à se présenter à l’audience ;
    Après avoir entendu à l’audience publique du 3 avril 2009, Mlle Erdmann, rapporteure, M^e Ivoa Alavoine, pour Mlle P... et l’ATI de Paris, en ses observations, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
    Considérant d’une part, qu’aux termes de l’article L. 132-9 du code de l’action sociale et des familles « pour la garantie des recours prévus à l’article L. 132-8 les immeubles appartenant aux bénéficiaires de l’aide sociale sont grevés d’une hypothèque légale » ; qu’il résulte de ces dispositions que la collectivité qui fait l’avance des prestations d’aide sociale ne peut percevoir le montant des sommes correspondant à une hypothèque inscrite pour en garantir le recouvrement que pour autant qu’un recours entrant dans le champ de ceux prévus à l’article L. 132-8 est prévu par la loi et qu’elle ne peut obtenir restitution des prestations avancées que lorsque le recours légalement prévu est effectivement susceptible d’être exercé ;
    Considérant d’autre part, qu’aucune disposition législative ne permet aux collectivités d’aide sociale de solliciter le remboursement des prestations avancées indépendamment des hypothèses où le paiement est indu (ce qui n’est pas le cas dans lesquels) ou il y a lieu à récupération sur le fondement de l’article L. 132-8 ;
    Considérant que le 7 avril 2006, le président du conseil de Paris siégeant en formation de conseil général a inscrit une hypothèque sur un bien immeuble à hauteur de la quote-part de Mlle P... admise en foyer d’hébergement à charge de l’aide sociale depuis le 2 juillet 2003 ; que le 20 juin 2006 il a demandé à l’ATI de Paris, curateur renforcé de Mlle P..., de lui faire parvenir au moment de la vente le montant de la part lui revenant indiquant que « le paiement sollicité (...) n’est pas assimilable à un recours en récupération mais doit être considéré comme la somme dont (la) débitrice représentée par son tuteur doit s’acquitter en vue de désintéresser le département de Paris, son créancier, et obtenir la mainlevée de l’hypothèque » ; que l’administration a effectivement obtenu du notaire chargé de la vente le versement d’une somme de 39 531,23 euros correspondant au tiers du prix de vente de l’immeuble revenant à Mlle P... ; que celle-ci a demandé, par demande du 24 janvier 2007, à la commission départementale d’aide sociale de Paris d’ordonner restitution de cette somme ;
    Considérant qu’en toute hypothèse l’administration n’oppose pas l’absence de décision préalable et défend au fond ; qu’à supposer même que l’exigence d’une décision préalable soit invocable en l’espèce devant le juge de l’aide sociale, il n’y a lieu pour celui-ci en cet état de l’argumentation des parties d’opposer aucune fin de non recevoir tirée de l’absence d’une telle décision ;
    Considérant comme il a été dit ci-dessus qu’une hypothèque ne peut être inscrite sur le fondement de l’article L. 132-9 que pour la garantie de l’exercice ultérieur d’un recours en récupération par la collectivité d’aide sociale sur le fondement de l’article L. 132-8 et un recouvrement de la somme correspondant à l’inscription prise ne peut intervenir que lors de l’exercice du recours pour la garantie duquel l’hypothèque a été inscrite ; qu’aucune disposition ne permet à l’administration que l’hypothèque ait été ou non levée de pourvoir au recouvrement de sa créance avant que le fait générateur d’une récupération légalement susceptible d’être exercé par la collectivité d’aide sociale ne se soit produit ;
    Considérant en premier lieu, qu’à la date de l’admission de l’assistée à l’aide sociale la récupération au titre du retour à meilleure fortune avait été supprimée par l’article 2 de la loi du 4 mars 2002 ; que dans cette mesure l’administration ne pouvait ni requérir, ni en toute hypothèse obtenir lors de la vente du bien la récupération de ses créances à cette date ;
    Considérant en deuxième lieu, qu’à la date de l’inscription de l’hypothèque, la loi du 11 février 2005 avait supprimé la récupération contre le légataire et le donataire ; qu’aucune hypothèque ne pouvait donc être prise pour la garantie d’éventuels recours à ces titres ;
    Considérant en troisième lieu, que subsistait donc à cette même date le seul droit à récupération contre la succession sauf pour les personnes exonérées en dernier lieu par l’article 18 de la loi du 11 février 2005 ; que dans cette mesure une hypothèque pouvait être inscrite et la garantie ainsi prise utilisée à l’occasion du recours maintenu ; que, toutefois, le fait générateur de la récupération contre la succession est le décès de l’assisté et en aucun cas les sommes avancées ne peuvent être réclamées à l’assisté avant son décès ;
    Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède qu’aucune « restitution » n’était légalement sollicitable par l’administration à la date où elle a obtenu le versement de la somme de 39 531,23 euros du notaire instrumentaire de la vente du bien partiellement propriété de Mlle P... ;
    Considérant, il est vrai, en quatrième lieu, que l’administration soutient (pour autant que la commission ait réussi à comprendre sa position juridique) que la restitution dans la présente instance n’est pas liée à l’exercice d’un recours en récupération mais procède de l’application de l’article R. 132-16 du code de l’action sociale et des familles qui subordonne la mainlevée de l’hypothèque préalablement inscrite à la production des pièces justificatives du remboursement de la créance ou d’une remise prononcée par la commission d’admission ;
    Considérant que cet article dispose que la décision de mainlevée « intervient au vu des pièces justificatives (...) du remboursement de la créance » ;
    Mais considérant que ces dispositions réglementaires n’ont pas pour objet et n’auraient pu avoir légalement pour effet d’autoriser l’administration à recouvrer les dépenses d’aide sociale avancées indépendamment de l’exercice des recours en récupération pour la garantie desquels l’hypothèque est instituée et ne permettent, comme il a été dit, la récupération des sommes garanties qu’après la survenance du fait générateur de la récupération ; que, comme il a été dit, à la date d’admission à l’aide sociale comme à la date de la demande de remboursement aucune récupération n’était plus légalement possible contre l’assisté lui-même au titre du retour à meilleure fortune non plus que contre le légataire ou le donataire et dans la mesure où une récupération demeurait possible contre la succession le fait générateur de cette récupération n’était pas survenu ; qu’ainsi la mainlevée de l’hypothèque ne pouvait être subordonnée au remboursement par Mlle P... des frais d’hébergement déjà avancés ; qu’il résulte de ce qui précède que le seul fondement légal invoqué par le département de Paris pour solliciter le remboursement des prestations avancées est inopérant pour justifier le remboursement obtenu et que s’il appartenait à l’administration de statuer sur une demande de mainlevée, dont l’aurait saisi le curateur, elle ne pouvait en toute hypothèse pourvoir auprès du notaire au recouvrement des sommes avancées en l’absence de tout fondement légal permettant une récupération soit que celle-ci ne soit plus possible, soit qu’elle ne puisse intervenir que contre la succession de l’assisté et non contre celui-ci antérieurement à son décès ; qu’il suit de là que les requérants sont fondés à solliciter du juge de plein contentieux de l’aide sociale qu’il ordonne la restitution des sommes dont s’est rendue attributaire la collectivité d’aide sociale ;
    Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu d’annuler la décision attaquée de la commission départementale d’aide sociale de Paris et de condamner le département de Paris à verser à Mlle P..., assistée par l’ATI de Paris, la somme de 39 531,23 euros ;
    Considérant qu’en sollicitant les intérêts de la somme à compter de la date de l’enregistrement de sa demande de restitution à la commission départementale d’aide sociale de Paris la requérante n’a pas fait une inexacte appréciation de la situation en l’absence de demande préalable à l’administration d’une telle restitution ;
    Considérant que la capitalisation des intérêts a été demandée le 5 novembre 2008 ; qu’à cette date il était dû au moins une année d’intérêts ; qu’il y a lieu en application de l’article 1154 du Code civil de faire droit à cette demande ;
    Considérant que dans les circonstances de l’espèce il y a lieu sur le fondement de l’article 75-1 de la loi du 10 juillet 1991 de condamner le département de Paris à verser à Mlle P... la somme de 3 000 euros au titre des frais non compris dans les dépens qu’elle a exposés tant en première instance qu’en appel ;

Décide

    Art. 1^er.  -  La décision de la commission départementale d’aide sociale de Paris du 15 juin 2007 est annulée.
    Le département de Paris versera à Mlle P... la somme de 39 531,23 euros.
    Art. 3.  -  Cette somme portera intérêts à compter du 24 janvier 2007.
    Art. 4.  -  Les intérêts prévus à l’article 3 sont capitalisés au 5 novembre 2008.
    Art. 5.  -  Le département de Paris paiera à Mlle P... 3 000 euros au titre des frais non compris dans les dépens exposés en première instance et en appel.
    Art. 6.  -  La présente décision sera transmise au ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, au ministre du logement à qui il revient d’en assurer l’exécution.
    Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 3 avril 2009 où siégeaient M. Levy, président, Mlle Balsera, assesseure, et Mlle Erdmann, rapporteure.
    Décision lue en séance publique le 14 mai 2009.
    La République mande et ordonne au ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, au ministre du logement, chacun en ce qui le concerne, et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
            Le président La rapporteure            

Pour ampliation,
Le secrétaire général
de la commission centrale d’aide sociale,
M.  Defer