Conseil d'État
N° 465068
ECLI:FR:CECHR:2024:465068.20240426
Mentionné aux tables du recueil Lebon
6ème - 5ème chambres réunies
M. Rémy Schwartz, président
Mme Stéphanie Vera, rapporteur
M. Frédéric Puigserver, rapporteur public
Lecture du vendredi 26 avril 2024
Vu la procédure suivante :
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la décision du ministre de la transition écologique et solidaire du 28 mai 2019 portant rejet du recours administratif qu'il avait présenté à l'encontre de la décision lui refusant l'accès aux centres nucléaires de production d'électricité (CNPE) de la société EDF.
Par un jugement n° 1902044 du 4 février 2021, le tribunal administratif de Dijon a annulé cette décision.
Par un arrêt n° 21LY01072 du 19 avril 2022, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par la ministre de la transition écologique contre ce jugement.
Par un pourvoi, enregistré le 17 juin 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la ministre de la transition énergétique demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la défense ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Stéphanie Vera, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Frédéric Puigserver, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juges du fond que M. A..., salarié de la société Teneo ayant suivi avec succès des formations qualifiantes dans le secteur du nucléaire, a fait l'objet, le 11 février 2019, d'une demande d'autorisation d'accès au centre nucléaire de production d'électricité de Chinon qui a donné lieu à une décision de refus de l'opérateur de la centrale, la société EDF, après avis défavorable du préfet d'Indre-et-Loire du 4 avril 2019. M. A... a formé, en application des dispositions de l'article R. 1332-33 du code de la défense, un recours gracieux contre cette décision, qui a fait l'objet d'une décision de rejet du ministre de la transition écologique et solidaire le 28 mai 2019. Par un jugement du 4 février 2021, le tribunal administratif de Dijon a, à la demande de M. A..., annulé cette décision. Par un arrêt du 19 avril 2022 contre lequel la ministre de la transition énergétique se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté son appel formé contre ce jugement.
2. D'une part, en vertu de l'article L. 1332-1 du code de la défense : " Les opérateurs publics ou privés exploitant des établissements ou utilisant des installations et ouvrages, dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la nation, sont tenus de coopérer à leurs frais dans les conditions définies au présent chapitre, à la protection desdits établissements, installations et ouvrages contre toute menace, notamment à caractère terroriste ". Aux termes de l'article L. 1332-2-1 du même code : " L'accès à tout ou partie des établissements, installations et ouvrages désignés en application du présent chapitre est autorisé par l'opérateur qui peut demander l'avis de l'autorité administrative compétente dans les conditions et selon les modalités définies par décret en Conseil d'Etat. / L'avis est rendu à la suite d'une enquête administrative (...) La personne concernée est informée de l'enquête administrative dont elle fait l'objet ". L'article R. 1332-22-1 du même code, dans sa rédaction applicable en l'espèce, précise que : " Avant d'autoriser l'accès d'une personne physique ou morale à tout ou partie d'un point d'importance vitale qu'il gère ou utilise, l'opérateur d'importance vitale peut demander par écrit l'avis du préfet de département dans le ressort duquel se situe le point d'importance vitale (...). / Cette demande peut justifier que soit diligentée sous le contrôle de l'autorité concernée une enquête administrative destinée à vérifier que les caractéristiques de la personne physique ou morale intéressée ne sont pas incompatibles avec l'accès envisagé et pouvant donner lieu à la consultation des traitements automatisés de données personnelles mentionnés à l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978. (...) ". Aux termes de l'article R. 1332-22-3 du code de la défense : " L'opérateur d'importance vitale informe par écrit la personne concernée de la demande d'avis formulée auprès de l'autorité administrative et lui indique que, dans ce cadre, elle fait l'objet d'une enquête administrative conformément aux dispositions de l'article L. 1332-2-1 du présent code ". Enfin, l'article R. 1332-33 du même code dispose que : " Préalablement à l'introduction d'un recours contentieux contre tout acte administratif pris en application du présent chapitre (...), le requérant adresse un recours administratif au ministre coordonnateur du secteur d'activités dont il relève. Le ministre statue dans un délai de deux mois. En l'absence de décision à l'expiration de ce délai, le recours est réputé être rejeté ".
3. En vertu de ces dispositions, l'accès d'une personne à une installation d'importance vitale peut être refusé par l'exploitant de l'installation lorsque les caractéristiques de cette personne ne sont pas compatibles avec cet accès. L'exploitant peut solliciter par écrit l'avis du préfet de département, lequel peut demander à ce que soit diligentée une enquête administrative destinée à vérifier que les caractéristiques de la personne physique ou morale intéressée ne sont pas incompatibles avec l'accès envisagé. Lorsqu'il est saisi, par le recours administratif prévu à l'article R. 1332-33 du code de la défense à titre de préalable obligatoire, d'une décision de refus d'accès à une telle installation, il appartient au ministre compétent d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si les caractéristiques de la personne concernée sont effectivement incompatibles avec l'accès à l'installation en cause.
4. D'autre part, aux termes de l'article L. 2312-4 du code de la défense : " Une juridiction française dans le cadre d'une procédure engagée devant elle ou le président d'une des commissions permanentes de l'Assemblée nationale ou du Sénat chargées des affaires de sécurité intérieure, de la défense ou des finances peut demander la déclassification et la communication d'informations, protégées au titre du secret de la défense nationale, à l'autorité administrative en charge de la classification. / Cette demande est motivée. / L'autorité administrative saisit sans délai la Commission du secret de la défense nationale. " Aux termes de l'article L. 2312-7 du même code : " La Commission du secret de la défense nationale émet un avis dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. Cet avis prend en considération, d'une part, les missions du service public de la justice, le respect de la présomption d'innocence et les droits de la défense, ou l'exercice du pouvoir de contrôle du Parlement, d'autre part, le respect des engagements internationaux de la France ainsi que la nécessité de préserver les capacités de défense et la sécurité des personnels. / (...) " Par ailleurs, l'article L. 2312-8 du même code prévoit que : " Dans le délai de quinze jours francs à compter de la réception de l'avis de la Commission du secret de la défense nationale, ou à l'expiration du délai de deux mois mentionné à l'article L. 2312-7, l'autorité administrative notifie sa décision, assortie du sens de l'avis, à la juridiction (...) ayant demandé la déclassification et la communication d'informations classifiées. / (...) ".
5. Il appartient au juge administratif, dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction sur les points en litige. Lorsqu'il est fait valoir que certains de ces éléments sont protégés au titre du secret de la défense nationale, il résulte des dispositions citées au point précédent que la Commission du secret de la défense nationale ne peut alors être saisie qu'à la demande de la juridiction en vue du règlement du litige porté devant elle, si elle l'estime utile.
6. Il ressort des pièces de la procédure soumise aux juges du fond que par un jugement avant dire droit du 21 juillet 2020, le tribunal administratif de Dijon a ordonné un supplément d'instruction tendant à la production par la ministre de la transition écologique de tous les éléments pouvant être versés au dossier, dans le respect des exigences liées à la sécurité nationale, permettant d'apprécier la légalité du refus d'accès opposé à M. A..., le cas échéant après saisine préalable de la commission du secret de la défense nationale, en application des dispositions de l'article L. 2312-4 du code de la défense. Par un mémoire du 16 novembre 2020, la ministre de la transition écologique a indiqué que les informations concernant la situation de l'intéressé, bien que n'étant pas couvertes par le secret de la défense nationale, ne pouvaient être communiquées par le service central du renseignement territorial au motif que cette communication serait de nature à compromettre le déroulement d'enquêtes en cours. En revanche, dans le cadre de son mémoire complémentaire en appel, la ministre a fait valoir l'existence d'une note classifiée au niveau confidentiel défense émanant du service du haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère de la transition écologique et établie le 1er avril 2021, soit postérieurement au jugement du tribunal administratif de Dijon du 4 février 2021 dont elle relevait appel.
7. Pour juger que le refus d'accès opposé à M. A... était entaché d'illégalité, faute pour l'administration d'apporter un commencement de preuve quant à une proximité de l'intéressé avec l'islam radical ainsi qu'avec des personnes connues pour des faits de droit commun liés à " l'économie souterraine ", la cour administrative d'appel de Lyon s'est notamment fondée sur la circonstance qu'il n'était justifié d'aucune saisine de la commission du secret de la défense nationale en application de l'article L. 2312-4 du code de la défense, alors même que la ministre faisait valoir le contenu d'une note classifiée au niveau confidentiel défense établie le 1er avril 2021. En statuant ainsi, alors qu'en tant que juridiction saisie du litige, il lui appartenait, si elle estimait ne pas disposer d'éléments suffisamment circonstanciés, de demander, ainsi que le prévoient les dispositions de L. 2312-4 du code de la défense, la déclassification de cette note, intervenue postérieurement au jugement au fond du tribunal administratif de Dijon, à l'autorité administrative en charge de la classification à laquelle il revenait ensuite de saisir pour avis la commission du secret de la défense nationale, elle a entaché son arrêt d'erreur de droit.
8. Il résulte de ce qui précède que la ministre de la transition énergétique est fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 19 avril 2022 est annulé.
Article 2 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Lyon.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à M. B... A....
Délibéré à l'issue de la séance du 20 mars 2024 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Fabienne Lambolez, M. Alain Seban, M. Cyril Roger-Lacan, M. Stéphane Hoynck, M. Laurent Cabrera, conseillers d'Etat et Mme Stéphanie Vera, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 26 avril 2024.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
La rapporteure :
Signé : Mme Stéphanie Vera
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain
N° 465068
ECLI:FR:CECHR:2024:465068.20240426
Mentionné aux tables du recueil Lebon
6ème - 5ème chambres réunies
M. Rémy Schwartz, président
Mme Stéphanie Vera, rapporteur
M. Frédéric Puigserver, rapporteur public
Lecture du vendredi 26 avril 2024
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la décision du ministre de la transition écologique et solidaire du 28 mai 2019 portant rejet du recours administratif qu'il avait présenté à l'encontre de la décision lui refusant l'accès aux centres nucléaires de production d'électricité (CNPE) de la société EDF.
Par un jugement n° 1902044 du 4 février 2021, le tribunal administratif de Dijon a annulé cette décision.
Par un arrêt n° 21LY01072 du 19 avril 2022, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par la ministre de la transition écologique contre ce jugement.
Par un pourvoi, enregistré le 17 juin 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la ministre de la transition énergétique demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la défense ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Stéphanie Vera, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Frédéric Puigserver, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juges du fond que M. A..., salarié de la société Teneo ayant suivi avec succès des formations qualifiantes dans le secteur du nucléaire, a fait l'objet, le 11 février 2019, d'une demande d'autorisation d'accès au centre nucléaire de production d'électricité de Chinon qui a donné lieu à une décision de refus de l'opérateur de la centrale, la société EDF, après avis défavorable du préfet d'Indre-et-Loire du 4 avril 2019. M. A... a formé, en application des dispositions de l'article R. 1332-33 du code de la défense, un recours gracieux contre cette décision, qui a fait l'objet d'une décision de rejet du ministre de la transition écologique et solidaire le 28 mai 2019. Par un jugement du 4 février 2021, le tribunal administratif de Dijon a, à la demande de M. A..., annulé cette décision. Par un arrêt du 19 avril 2022 contre lequel la ministre de la transition énergétique se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté son appel formé contre ce jugement.
2. D'une part, en vertu de l'article L. 1332-1 du code de la défense : " Les opérateurs publics ou privés exploitant des établissements ou utilisant des installations et ouvrages, dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la nation, sont tenus de coopérer à leurs frais dans les conditions définies au présent chapitre, à la protection desdits établissements, installations et ouvrages contre toute menace, notamment à caractère terroriste ". Aux termes de l'article L. 1332-2-1 du même code : " L'accès à tout ou partie des établissements, installations et ouvrages désignés en application du présent chapitre est autorisé par l'opérateur qui peut demander l'avis de l'autorité administrative compétente dans les conditions et selon les modalités définies par décret en Conseil d'Etat. / L'avis est rendu à la suite d'une enquête administrative (...) La personne concernée est informée de l'enquête administrative dont elle fait l'objet ". L'article R. 1332-22-1 du même code, dans sa rédaction applicable en l'espèce, précise que : " Avant d'autoriser l'accès d'une personne physique ou morale à tout ou partie d'un point d'importance vitale qu'il gère ou utilise, l'opérateur d'importance vitale peut demander par écrit l'avis du préfet de département dans le ressort duquel se situe le point d'importance vitale (...). / Cette demande peut justifier que soit diligentée sous le contrôle de l'autorité concernée une enquête administrative destinée à vérifier que les caractéristiques de la personne physique ou morale intéressée ne sont pas incompatibles avec l'accès envisagé et pouvant donner lieu à la consultation des traitements automatisés de données personnelles mentionnés à l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978. (...) ". Aux termes de l'article R. 1332-22-3 du code de la défense : " L'opérateur d'importance vitale informe par écrit la personne concernée de la demande d'avis formulée auprès de l'autorité administrative et lui indique que, dans ce cadre, elle fait l'objet d'une enquête administrative conformément aux dispositions de l'article L. 1332-2-1 du présent code ". Enfin, l'article R. 1332-33 du même code dispose que : " Préalablement à l'introduction d'un recours contentieux contre tout acte administratif pris en application du présent chapitre (...), le requérant adresse un recours administratif au ministre coordonnateur du secteur d'activités dont il relève. Le ministre statue dans un délai de deux mois. En l'absence de décision à l'expiration de ce délai, le recours est réputé être rejeté ".
3. En vertu de ces dispositions, l'accès d'une personne à une installation d'importance vitale peut être refusé par l'exploitant de l'installation lorsque les caractéristiques de cette personne ne sont pas compatibles avec cet accès. L'exploitant peut solliciter par écrit l'avis du préfet de département, lequel peut demander à ce que soit diligentée une enquête administrative destinée à vérifier que les caractéristiques de la personne physique ou morale intéressée ne sont pas incompatibles avec l'accès envisagé. Lorsqu'il est saisi, par le recours administratif prévu à l'article R. 1332-33 du code de la défense à titre de préalable obligatoire, d'une décision de refus d'accès à une telle installation, il appartient au ministre compétent d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si les caractéristiques de la personne concernée sont effectivement incompatibles avec l'accès à l'installation en cause.
4. D'autre part, aux termes de l'article L. 2312-4 du code de la défense : " Une juridiction française dans le cadre d'une procédure engagée devant elle ou le président d'une des commissions permanentes de l'Assemblée nationale ou du Sénat chargées des affaires de sécurité intérieure, de la défense ou des finances peut demander la déclassification et la communication d'informations, protégées au titre du secret de la défense nationale, à l'autorité administrative en charge de la classification. / Cette demande est motivée. / L'autorité administrative saisit sans délai la Commission du secret de la défense nationale. " Aux termes de l'article L. 2312-7 du même code : " La Commission du secret de la défense nationale émet un avis dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. Cet avis prend en considération, d'une part, les missions du service public de la justice, le respect de la présomption d'innocence et les droits de la défense, ou l'exercice du pouvoir de contrôle du Parlement, d'autre part, le respect des engagements internationaux de la France ainsi que la nécessité de préserver les capacités de défense et la sécurité des personnels. / (...) " Par ailleurs, l'article L. 2312-8 du même code prévoit que : " Dans le délai de quinze jours francs à compter de la réception de l'avis de la Commission du secret de la défense nationale, ou à l'expiration du délai de deux mois mentionné à l'article L. 2312-7, l'autorité administrative notifie sa décision, assortie du sens de l'avis, à la juridiction (...) ayant demandé la déclassification et la communication d'informations classifiées. / (...) ".
5. Il appartient au juge administratif, dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction sur les points en litige. Lorsqu'il est fait valoir que certains de ces éléments sont protégés au titre du secret de la défense nationale, il résulte des dispositions citées au point précédent que la Commission du secret de la défense nationale ne peut alors être saisie qu'à la demande de la juridiction en vue du règlement du litige porté devant elle, si elle l'estime utile.
6. Il ressort des pièces de la procédure soumise aux juges du fond que par un jugement avant dire droit du 21 juillet 2020, le tribunal administratif de Dijon a ordonné un supplément d'instruction tendant à la production par la ministre de la transition écologique de tous les éléments pouvant être versés au dossier, dans le respect des exigences liées à la sécurité nationale, permettant d'apprécier la légalité du refus d'accès opposé à M. A..., le cas échéant après saisine préalable de la commission du secret de la défense nationale, en application des dispositions de l'article L. 2312-4 du code de la défense. Par un mémoire du 16 novembre 2020, la ministre de la transition écologique a indiqué que les informations concernant la situation de l'intéressé, bien que n'étant pas couvertes par le secret de la défense nationale, ne pouvaient être communiquées par le service central du renseignement territorial au motif que cette communication serait de nature à compromettre le déroulement d'enquêtes en cours. En revanche, dans le cadre de son mémoire complémentaire en appel, la ministre a fait valoir l'existence d'une note classifiée au niveau confidentiel défense émanant du service du haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère de la transition écologique et établie le 1er avril 2021, soit postérieurement au jugement du tribunal administratif de Dijon du 4 février 2021 dont elle relevait appel.
7. Pour juger que le refus d'accès opposé à M. A... était entaché d'illégalité, faute pour l'administration d'apporter un commencement de preuve quant à une proximité de l'intéressé avec l'islam radical ainsi qu'avec des personnes connues pour des faits de droit commun liés à " l'économie souterraine ", la cour administrative d'appel de Lyon s'est notamment fondée sur la circonstance qu'il n'était justifié d'aucune saisine de la commission du secret de la défense nationale en application de l'article L. 2312-4 du code de la défense, alors même que la ministre faisait valoir le contenu d'une note classifiée au niveau confidentiel défense établie le 1er avril 2021. En statuant ainsi, alors qu'en tant que juridiction saisie du litige, il lui appartenait, si elle estimait ne pas disposer d'éléments suffisamment circonstanciés, de demander, ainsi que le prévoient les dispositions de L. 2312-4 du code de la défense, la déclassification de cette note, intervenue postérieurement au jugement au fond du tribunal administratif de Dijon, à l'autorité administrative en charge de la classification à laquelle il revenait ensuite de saisir pour avis la commission du secret de la défense nationale, elle a entaché son arrêt d'erreur de droit.
8. Il résulte de ce qui précède que la ministre de la transition énergétique est fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 19 avril 2022 est annulé.
Article 2 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Lyon.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à M. B... A....
Délibéré à l'issue de la séance du 20 mars 2024 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Fabienne Lambolez, M. Alain Seban, M. Cyril Roger-Lacan, M. Stéphane Hoynck, M. Laurent Cabrera, conseillers d'Etat et Mme Stéphanie Vera, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 26 avril 2024.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
La rapporteure :
Signé : Mme Stéphanie Vera
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain