Conseil d'État
N° 453763
ECLI:FR:CECHR:2024:453763.20240306
Inédit au recueil Lebon
5ème - 6ème chambres réunies
M. Jacques-Henri Stahl, président
Mme Sara-Lou Gerber, rapporteur
M. Maxime Boutron, rapporteur public
BREDIN PRAT, avocats
Lecture du mercredi 6 mars 2024
Vu la procédure suivante :
Par une requête, deux nouveaux mémoires et deux mémoires en réplique, enregistrés le 18 juin et 19 avril 2021, le 21 octobre 2022, le 13 décembre 2023 et le 2 février 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Coyote System demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-468 du 19 avril 2021 portant application de l'article L. 130-11 du code de la route ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son article 62 ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- la directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000 ;
- la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 ;
- le code de la route ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la décision n° 2021-948 QPC du 24 novembre 2021 du Conseil constitutionnel statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Coyote System ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Sara-Lou Gerber, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 février 2024, présentée par la société Coyote System.
Considérant ce qui suit :
1. La loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités a entendu, à des fins d'ordre, de sécurité et de sûreté publics - pour des motifs tenant non seulement à la sécurité routière mais aussi à la police judiciaire lorsque sont recherchés les auteurs de graves infractions pénales -, prévenir les comportements d'évitement des contrôles routiers facilités par l'usage de services électroniques d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation permettant d'anticiper un contrôle routier pour le cas échéant s'y soustraire. A cette fin, la loi a créé, à l'article L. 130-11 du code de la route, un dispositif prévoyant la possibilité d'interdire aux exploitants d'un tel service électronique de rediffuser les informations transmises par leurs utilisateurs portant sur certains contrôles routiers.
2. Aux termes du I de cet article L. 130-11 du code de la route : " I.- Lorsqu'est réalisé sur une voie ouverte ou non à la circulation publique un contrôle routier impliquant l'interception des véhicules et destiné soit à procéder aux opérations prévues aux articles L. 234-9 ou L. 235-2 du présent code ou aux articles 78-2-2 ou 78-2-4 du code de procédure pénale, soit à vérifier que les conducteurs ou passagers ne font pas l'objet de recherches ordonnées par les autorités judiciaires pour des crimes ou délits punis d'au moins trois ans d'emprisonnement ou ne sont pas inscrits dans le fichier mentionné à l'article 230-19 du même code à raison de la menace qu'ils constituent pour l'ordre ou la sécurité publics ou parce qu'ils font l'objet d'une décision de placement d'office en établissement psychiatrique ou se sont évadés d'un tel établissement, il peut être interdit par l'autorité administrative à tout exploitant d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation de rediffuser au moyen de ce service tout message ou toute indication émis par les utilisateurs de ce service dès lors que cette rediffusion est susceptible de permettre aux autres utilisateurs de se soustraire au contrôle. / L'interdiction de rediffusion mentionnée au premier alinéa du présent I consiste, pour tout exploitant d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation, à occulter, pour toutes les voies ou portions de voies qui lui sont désignées par l'autorité compétente, tous les messages et indications qu'il aurait habituellement rediffusés aux utilisateurs dans un mode de fonctionnement normal du service. La durée de cette interdiction ne peut excéder deux heures si le contrôle routier concerne une opération prévue aux articles L. 234-9 ou L. 235-2 du présent code ou douze heures s'il concerne une autre opération mentionnée au premier alinéa du présent I. Les voies ou portions de voies concernées ne peuvent s'étendre au-delà d'un rayon de dix kilomètres autour du point de contrôle routier lorsque celui-ci est situé hors agglomération et au-delà de deux kilomètres autour du point de contrôle routier lorsque celui-ci est situé en agglomération. "
3. Le II de cet article L. 130-11 du code de la route précise que l'interdiction ne s'applique pas " aux évènements ou circonstances prévus à l'article 3 du règlement délégué (UE) n° 886/2013 de la Commission du 15 mai 2013 complétant la directive 2010/40/ UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les données et procédures pour la fourniture, dans la mesure du possible, d'informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers ".
4. Le III de cet article L. 130-11 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir " les modalités de détermination des voies ou portions de voies concernées par l'interdiction mentionnée au I, les modalités de communication avec les exploitants de service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation aux fins de mise en oeuvre de cette interdiction ainsi que les mesures destinées à assurer la confidentialité des informations transmises à ces exploitants (...) ".
5. La loi du 24 décembre 2019 a également introduit, à l'article L. 130-12 du code de la route, des dispositions qui prévoient qu'est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende le fait pour l'exploitant d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation, notamment, " de contrevenir à l'interdiction de diffusion mentionnée à l'article L. 130-11 dès lors qu'elle lui aura été communiquée dans les conditions prévues par le décret en Conseil d'Etat mentionné au III du même article L. 130-11 ".
6. La société Coyote System demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 19 avril 2021 pris pour l'application des dispositions de l'article L. 130-11 du code de la route.
7. Aux termes de l'article R. 130-12 du code de la route, créé par l'article 1er de ce décret : " I.- L'interdiction de rediffusion de tout message ou de toute indication émis par les utilisateurs d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation mentionnée à l'article L. 130-11 est prise par le préfet, sur proposition des officiers ou agents de police judiciaire et des agents de police judiciaire adjoints de la gendarmerie et de la police nationales. / Le cas échéant, pour les contrôles routiers mentionnés à l'article L. 130-11 autres que ceux visant à procéder aux opérations prévues aux articles L. 234-9 ou L. 235-2, cette interdiction peut être prise par le ministre de l'intérieur. / La décision d'interdiction de rediffusion précise les voies ou portions de voies concernées et définit la date et les heures de commencement et de fin de cette interdiction. / II.- Les informations relatives à l'interdiction de rediffusion, à l'exclusion de toute information relative aux motifs du contrôle routier concerné, sont communiquées aux exploitants de service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation au moyen d'un système d'information permettant de garantir leur confidentialité et leur intégrité lors de la transmission. Les informations relatives aux heures de commencement et de fin de l'interdiction font l'objet d'une communication distincte. / Les exploitants de service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation accusent réception des informations communiquées au moyen du système d'information mentionné à l'alinéa précédent. La communication ainsi opérée vaut mise à disposition de la décision d'interdiction de rediffusion mentionnée au I. / La sécurité des informations échangées, notamment leur confidentialité et leur intégrité, ainsi que l'identification des exploitants destinataires de ces informations sont assurées conformément au référentiel général de sécurité mentionné à l'article 9 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives et aux dispositions prises pour son application. / III.- Les informations communiquées au moyen du système d'information mentionné au premier alinéa du II sont détruites par ces exploitants dès la fin de la durée de l'interdiction de rediffusion. / IV.- Les modalités techniques d'échanges avec les exploitants de service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation et de traçabilité des informations adressées ainsi que les moyens à mettre en place pour en assurer la protection et la destruction après utilisation sont définis par arrêté du ministre de l'intérieur pris après avis de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information ".
Sur la légalité externe du décret attaqué :
8. En premier lieu, aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ". S'agissant d'un acte réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution de cet acte. Si le décret attaqué prévoit que l'interdiction de rediffusion mentionnée à l'article L. 130-11 du code de la route est prise par le préfet ou, pour certains contrôles routiers, par le ministre de l'intérieur, sur proposition des officiers ou agents de police judiciaire et des agents de police judiciaire adjoints de la gendarmerie et de la police nationales, il n'appelle pour autant aucune mesure réglementaire ou individuelle d'exécution de la part du garde des sceaux, ministre de la justice. Le moyen tiré du défaut de contreseing de ce ministre doit, par suite, être écarté.
9. En second lieu, le paragraphe 1 de l'article 5 de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information dispose que : " Sous réserve de l'article 7, les États membres communiquent immédiatement à la Commission tout projet de règle technique (...). / Les États membres procèdent à une nouvelle communication du projet de règle technique à la Commission (...) s'ils apportent à ce projet, d'une manière significative, des changements qui auront pour effet de modifier son champ d'application, d'en raccourcir le calendrier d'application initialement prévu, d'ajouter des spécifications ou des exigences, ou de rendre celles-ci plus strictes ".
10. Il ressort des pièces du dossier que les autorités françaises ont communiqué à la Commission européenne, le 24 avril 2017, un projet de décret " portant interdiction de diffuser par l'intermédiaire des services électroniques d'aide à la conduite ou à la navigation tout message de nature à signaler les opérations de police dans certains périmètres ". Elles n'étaient tenues de communiquer à nouveau à la Commission ni les dispositions de l'article L. 130-11 du code de la route, issues de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, qui n'apportent, par rapport au projet de décret communiqué en 2017, aucun changement significatif qui aurait pour effet de modifier le champ d'application de l'interdiction, d'en raccourcir le calendrier d'application, d'y ajouter des spécifications ou des exigences, ou de rendre celles-ci plus strictes, ni les dispositions du décret attaqué, lesquelles se bornent à préciser les modalités de mise en oeuvre de l'interdiction de rediffusion que le projet de décret notifié le 24 avril 2017 déterminait, à lui seul, d'une manière suffisamment précise pour que ses effets puissent être évalués par la Commission européenne et les autres Etats membres de l'Union européenne. En particulier, le seul fait que les dispositions de l'article L. 130-12 issues de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités prévoient une peine plus importante en cas de méconnaissance des obligations associées à l'interdiction de rediffusion n'a pas eu pour effet de modifier la teneur de la règle technique concernée. La société requérante n'est, par suite, pas fondée à soutenir que le décret attaqué serait illégal au motif qu'il méconnaîtrait l'article 5 de la directive 2015/1535 du 9 décembre 2015, ni qu'il aurait été pris sur le fondement de dispositions législatives adoptées en violation de cet article de la directive.
Sur la légalité interne du décret attaqué :
11. En premier lieu, par sa décision n° 2021-948 QPC du 24 novembre 2021, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les dispositions de l'article L. 130-11 du code de la route, à l'exception des mots ", sur le réseau routier national défini à l'article L. 121-1 du code de la voierie routière " figurant au II de cet article, qu'il a déclarés contraires à la Constitution en ce qu'ils permettaient, en dehors du réseau routier national, d'interdire, sans exception, la rediffusion aux utilisateurs du service de toute information habituellement rediffusée par l'exploitant, y compris des informations sans rapport avec la localisation des contrôles de police. Toutefois, le décret attaqué, qui se borne à opérer un renvoi à " l'interdiction de rediffusion (...) mentionnée à l'article L. 130-11 du code de la route ", et ne comporte en lui-même aucune disposition relative à la nature des informations concernées par l'interdiction de rediffusion, organise la mise en oeuvre du dispositif prévu par l'article L. 130-11 tel qu'il a été jugé conforme à la Constitution par la décision du 24 novembre 2021 du Conseil Constitutionnel. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret litigieux serait entaché d'illégalité en ce qu'il aurait été pris pour l'application de dispositions législatives portant atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ne peut qu'être écarté.
12. En deuxième lieu, l'interdiction de rediffusion prévue par les articles L. 130-11 et L. 130-12 du code de la route a pour finalité d'empêcher les automobilistes de se soustraire à certains contrôles routiers limitativement énumérés à des fins d'ordre, de sécurité et de sûreté publics. Ces mêmes dispositions prévoient que l'interdiction de rediffusion, qui s'exerce pour une durée et dans un périmètre géographique limités, ne concerne que les informations en rapport avec la localisation des contrôles de police. Ainsi, ces dispositions limitent l'atteinte portée à la liberté de communication à ce qui est strictement nécessaire pour atteindre le but légitime qu'elles poursuivent. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait été pris sur le fondement de dispositions législatives qui méconnaîtraient la liberté de communication garantie par les stipulations de l'article 11 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté.
13. En troisième lieu, il résulte des dispositions du I de l'article L. 130-11 du code de la route que les voies ou portions de voies concernées par l'interdiction de rediffusion sont désignées par l'autorité compétente, qu'elles ne peuvent s'étendre au-delà d'un rayon de dix kilomètres autour du point de contrôle routier lorsque celui-ci est situé hors agglomération et au-delà de deux kilomètres autour du point de contrôle routier lorsque celui-ci est situé en agglomération et que sa durée ne peut excéder deux ou douze heures en fonction des opérations concernées. Par suite, le décret attaqué, qui n'était pas tenu de réitérer les dispositions déjà énoncées par le législateur, a suffisamment précisé les modalités de détermination des voies ou portions de voies concernées par l'interdiction de rediffusion en déterminant, selon les situations, la qualité de l'autorité compétente les désigner. La société requérante n'est ainsi, et en tout état de cause, pas fondée à soutenir que le décret litigieux aurait pour ce motif méconnu le champ du renvoi au décret en Conseil d'Etat effectué par le III de l'article L. 130-11 du code de la route.
14. En quatrième lieu, le décret attaqué prévoit, d'une part, que les informations relatives à l'interdiction de rediffusion sont communiquées aux exploitants au moyen d'un système d'informations dédié, qui respecte les règles fixées par le référentiel général de sécurité mentionné à l'article 9 de l'ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, et, d'autre part, que les informations transmises n'incluent pas les motifs du contrôle routier concerné et qu'elles sont détruites par les exploitants dès la fin de l'interdiction de rediffusion. Ainsi, le décret a suffisamment déterminé les mesures destinées à assurer la confidentialité des informations transmises aux exploitants et n'a pas procédé à une subdélégation illégale en renvoyant à un arrêté du ministre de l'intérieur, pris après avis de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information, le soin de définir les modalités techniques d'échanges avec les exploitants et de traçabilité des informations qui leur sont communiquées ainsi que les moyens à mettre en place pour en assurer la protection et la destruction après utilisation.
15. En cinquième lieu, en prévoyant, pour garantir la confidentialité des contrôles concernés, que les motifs précis du contrôle routier ne sont pas communiqués aux exploitants, le décret attaqué n'a méconnu ni les articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, lesquelles n'ont pas pour effet d'imposer que chaque décision d'interdiction de rediffusion précise les motifs du contrôle routier qui la justifient, ni le droit à un recours juridictionnel effectif.
16. En sixième lieu, l'exploitant d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation tenu de mettre en oeuvre une interdiction de rediffusion prévue par l'article L. 130-11 du code de la route peut exercer les voies de recours de droit commun contre cette décision. Eu égard à l'effet limité d'une telle interdiction sur ses intérêts, la seule circonstance, qui au demeurant ne résulte pas par elle-même des dispositions du décret attaqué, que l'interdiction de rediffusion pourrait être notifiée à l'exploitant du service dans des délais ne lui permettant pas d'obtenir une décision juridictionnelle en temps utile pour faire obstacle à son exécution n'est pas de nature à méconnaître le droit à un recours effectif au sens de l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
17. En septième lieu, la société requérante ne saurait soutenir que le décret litigieux méconnaît le principe de légalité des délits et des peines dès lors que l'article L. 130-12 du code la route, qui permet de sanctionner pénalement un exploitant pour n'avoir pas déféré à une interdiction de rediffusion mentionnée à l'article L. 130-11 du même code, ne méconnaît pas ce principe, comme l'a jugé le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 2021-948 QPC du 24 novembre 2021, et que, contrairement à ce que soutient la société requérante, les dispositions du décret litigieux ne sont ni obscures ni ambiguës quant aux conditions dans lesquelles les interdictions de rediffusion sont communiquées aux exploitants.
18. En huitième lieu, en prévoyant de différer de plus de six mois l'entrée en vigueur des mesures édictées par le décret attaqué, le pouvoir réglementaire n'a pas méconnu le principe de sécurité juridique.
Sur les moyens tirés de l'invocation de la directive 2000/31/CE du 8 juin 2000 :
19. Aux termes de l'article 1er de la directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000 relative à certains aspects juridiques des services de la société de l'information, et notamment du commerce électronique : " 1. La présente directive a pour objectif de contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur en assurant la libre circulation des services de la société de l'information entre les États membres. / 2. La présente directive rapproche, dans la mesure nécessaire à la réalisation de l'objectif visé au paragraphe 1, certaines dispositions nationales applicables aux services de la société de l'information et qui concernent le marché intérieur, l'établissement des prestataires, les communications commerciales, les contrats par voie électronique, la responsabilité des intermédiaires, les codes de conduite, le règlement extrajudiciaire des litiges, les recours juridictionnels et la coopération entre États membres. "
20. Aux termes de l'article 2 de la même directive : " Aux fins de la présente directive, on entend par : (...) h) "domaine coordonné" : les exigences prévues par les systèmes juridiques des États membres et applicables aux prestataires des services de la société de l'information ou aux services de la société de l'information, qu'elles revêtent un caractère général ou qu'elles aient été spécifiquement conçues pour eux. / i) Le domaine coordonné a trait à des exigences que le prestataire doit satisfaire et qui concernent : / - l'accès à l'activité d'un service de la société de l'information, telles que les exigences en matière de qualification, d'autorisation ou de notification, / - l'exercice de l'activité d'un service de la société de l'information, telles que les exigences portant sur le comportement du prestataire, la qualité ou le contenu du service, y compris en matière de publicité et de contrat, ou sur la responsabilité du prestataire. "
21. Selon l'article 3 de la même directive : " 1. Chaque État membre veille à ce que les services de la société de l'information fournis par un prestataire établi sur son territoire respectent les dispositions nationales applicables dans cet État membre relevant du domaine coordonné. / 2. Les États membres ne peuvent, pour des raisons relevant du domaine coordonné, restreindre la libre circulation des services de la société de l'information en provenance d'un autre État membre. / (...) 4. Les États membres peuvent prendre, à l'égard d'un service donné de la société de l'information, des mesures qui dérogent au paragraphe 2 si les conditions suivantes sont remplies : / a) les mesures doivent être : / i) nécessaires pour une des raisons suivantes : / - l'ordre public, en particulier la prévention, les investigations, la détection et les poursuites en matière pénale, notamment la protection des mineurs et la lutte contre l'incitation à la haine pour des raisons de race, de sexe, de religion ou de nationalité et contre les atteintes à la dignité de la personne humaine, / - la protection de la santé publique, / - la sécurité publique, y compris la protection de la sécurité et de la défense nationales, / - la protection des consommateurs, y compris des investisseurs ; / ii) prises à l'encontre d'un service de la société de l'information qui porte atteinte aux objectifs visés au point i) ou qui constitue un risque sérieux et grave d'atteinte à ces objectifs ; / iii) proportionnelles à ces objectifs ; / b) l'État membre a préalablement et sans préjudice de la procédure judiciaire, y compris la procédure préliminaire et les actes accomplis dans le cadre d'une enquête pénale : / - demandé à l'État membre visé au paragraphe 1 de prendre des mesures et ce dernier n'en a pas pris ou elles n'ont pas été suffisantes, / - notifié à la Commission et à l'État membre visé au paragraphe 1 son intention de prendre de telles mesures. (...) ".
22. Aux termes du paragraphe 3 de l'article 14 de la directive, applicable en cas de fourniture d'un service de la société de l'information consistant à stocker des informations fournies par un destinataire du service : " Le présent article n'affecte pas la possibilité, pour une juridiction ou une autorité administrative, conformément aux systèmes juridiques des États membres, d'exiger du prestataire qu'il mette un terme à une violation ou qu'il prévienne une violation et n'affecte pas non plus la possibilité, pour les États membres, d'instaurer des procédures régissant le retrait de ces informations ou les actions pour en rendre l'accès impossible. "
23. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 15 de la directive : " 1. Les États membres ne doivent pas imposer aux prestataires, pour la fourniture des services visée aux articles 12, 13 et 14, une obligation générale de surveiller les informations qu'ils transmettent ou stockent, ou une obligation générale de rechercher activement des faits ou des circonstances révélant des activités illicites ".
24. Aux termes du considérant 26 de la directive : " Les États membres peuvent, conformément aux conditions définies dans la présente directive, appliquer leurs règles nationales de droit pénal et de procédure pénale pour engager toutes les mesures d'enquêtes et autres nécessaires pour détecter et poursuivre les infractions en matière pénale, sans qu'il soit besoin de notifier ces mesures à la Commission ". Aux termes de son considérant 46 : " L'interdiction pour les États membres d'imposer aux prestataires de services une obligation de surveillance ne vaut que pour les obligations à caractère général. Elle ne concerne pas les obligations de surveillance applicables à un cas spécifique et, notamment, elle ne fait pas obstacle aux décisions des autorités nationales prises conformément à la législation nationale ". Enfin, aux termes de son considérant 48 : " La présente directive n'affecte en rien la possibilité qu'ont les États membres d'exiger des prestataires de services qui stockent des informations fournies par des destinataires de leurs services qu'ils agissent avec les précautions que l'on peut raisonnablement attendre d'eux et qui sont définies dans la législation nationale, et ce afin de détecter et d'empêcher certains types d'activités illicites. "
25. Par son arrêt du 9 novembre 2023, Google Ireland Limited, Meta Platforms Ireland Limited, Tik Tok Technology Limited c/ Kommunikationsbehörde Austria (KommAustria) (C-376/22), la Cour de justice de l'Union européenne a retenu, aux paragraphes 42 à 44 de cet arrêt, que " la directive 2000/31 repose (...) sur l'application des principes de contrôle dans l'État membre d'origine et de la reconnaissance mutuelle, de telle sorte que, dans le cadre du domaine coordonné défini à l'article 2, sous h), de cette directive, les services de la société de l'information sont réglementés dans le seul État membre sur le territoire duquel les prestataires de ces services sont établis ", pour en déduire que " par conséquent, d'une part, il incombe à chaque État membre en tant qu'État membre d'origine de services de la société de l'information de réglementer ces services et, à ce titre, de protéger les objectifs d'intérêt général mentionnés à l'article 3, paragraphe 4, sous a), i), de la directive 2000/31 " et que " d'autre part, conformément au principe de reconnaissance mutuelle, il appartient à chaque État membre, en tant qu'État membre de destination de services de la société de l'information, de ne pas restreindre la libre circulation de ces services en exigeant le respect d'obligations supplémentaires, relevant du domaine coordonné, qu'il aurait adoptées ". La Cour a, pour ces motifs, dit pour droit que " l'article 3, paragraphe 4, de la directive 2000/31/CE (...) doit être interprété en ce sens que des mesures générales et abstraites visant une catégorie de services donnés de la société de l'information décrite en des termes généraux et s'appliquant indistinctement à tout prestataire de cette catégorie de services ne relèvent pas de la notion de " mesures prises à l'encontre d'un service donné de la société de l'information ", au sens de cette disposition ".
26. A l'appui de son recours, la société Coyote System soutient que le dispositif d'interdiction de rediffusion précisé par le décret qu'elle conteste méconnaît les objectifs de la directive du 8 juin 2000. Elle soutient également que le dispositif d'interdiction de rediffusion prévu par l'article L. 130-11 du code de la route et le décret litigieux méconnaît l'article 15 de cette directive en ce qu'il impose aux exploitants d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation une obligation générale de surveillance des informations qu'ils transmettent. La réponse à apporter à ces moyens dépend des réponses devant être apportées aux questions suivantes :
a) L'interdiction faite aux exploitants d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation de rediffuser au moyen de ce service tout message ou toute indication émis par les utilisateurs et susceptibles de permettre aux autres utilisateurs de se soustraire à certains contrôles routiers doit-elle être regardée comme faisant partie du " domaine coordonné " tel que prévu par la directive 2000/31/CE, alors que, si elle concerne l'exercice de l'activité d'un service de la société de l'information, en ce qu'elle porte sur le comportement du prestataire, la qualité ou le contenu du service, elle ne concerne cependant ni l'établissement des prestataires, ni les communications commerciales, ni les contrats par voie électronique, ni la responsabilité des intermédiaires, ni les codes de conduite, ni le règlement extrajudiciaire des litiges, ni les recours juridictionnels et la coopération entre États membres, et ne porte donc sur aucune des matières régies par les dispositions d'harmonisation de son chapitre II '
b) Une interdiction de rediffusion qui a pour objet d'éviter notamment que des personnes recherchées pour des crimes ou délits ou qui présentent une menace pour l'ordre ou la sécurité publics ne puissent se soustraire à des contrôles routiers entre-t-elle dans le champ des exigences relatives à l'exercice de l'activité d'un service de la société de l'information qu'un Etat-membre ne pourrait imposer à des prestataires en provenance d'un autre Etat membre alors que le considérant 26 de la directive précise que celle-ci ne prive pas les Etats-membres de la faculté d'appliquer leurs règles nationales de droit pénal et de procédure pénale pour engager toutes les mesures d'enquêtes et autres nécessaires pour détecter et poursuivre les infractions en matière pénale '
c) L'article 15 de la directive 2000/31/CE, qui interdit que soit imposée aux prestataires de services qu'il vise une obligation générale en matière de surveillance, hormis les obligations applicables à un cas spécifique, doit-il être interprété en ce sens qu'il ferait obstacle à l'application d'un dispositif qui se borne à prévoir que puisse être imposé aux exploitants d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation de ne pas rediffuser ponctuellement, dans le cadre de ce service, certaines catégories de messages ou d'indication, sans que l'exploitant n'ait pour cela à prendre connaissance de leur contenu '
27. Ces questions sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat et présentent une difficulté sérieuse. Il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur les requêtes.
D E C I D E :
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Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête de la société Coyote System jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions suivantes :
a) L'interdiction faite aux exploitants d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation de rediffuser au moyen de ce service tout message ou toute indication émis par les utilisateurs et susceptibles de permettre aux autres utilisateurs de se soustraire à certains contrôles routiers doit-elle être regardée comme faisant partie du " domaine coordonné " tel que prévu par la directive 2000/31/CE, alors que, si elle concerne l'exercice de l'activité d'un service de la société de l'information, en ce qu'elle porte sur le comportement du prestataire, la qualité ou le contenu du service, elle ne concerne cependant ni l'établissement des prestataires, ni les communications commerciales, ni les contrats par voie électronique, ni la responsabilité des intermédiaires, ni les codes de conduite, ni le règlement extrajudiciaire des litiges, ni les recours juridictionnels et la coopération entre États membres, et ne porte donc sur aucune des matières régies par les dispositions d'harmonisation de son chapitre II '
b) Une interdiction de rediffusion qui a pour objet d'éviter notamment que des personnes recherchées pour des crimes ou délits, ou qui présentent une menace pour l'ordre ou la sécurité publics, ne puissent se soustraire à des contrôles routiers entre-t-elle dans le champ des exigences relatives à l'exercice de l'activité d'un service de la société de l'information qu'un Etat-membre ne pourrait imposer à des prestataires en provenance d'un autre Etat membre alors que le considérant 26 de la directive précise que celle-ci ne prive pas les Etats-membres de la faculté d'appliquer leurs règles nationales de droit pénal et de procédure pénale pour engager toutes les mesures d'enquêtes et autres nécessaires pour détecter et poursuivre les infractions en matière pénale '
c) L'article 15 de la directive 2000/31/CE, qui interdit que soit imposée aux prestataires de services qu'il vise une obligation générale en matière de surveillance, hormis les obligations applicables à un cas spécifique, doit-il être interprété en ce sens qu'il ferait obstacle à l'application d'un dispositif qui se borne à prévoir que puisse être imposé aux exploitants d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation de ne pas rediffuser ponctuellement, dans le cadre de ce service, certaines catégories de messages ou d'indication, sans que l'exploitant n'ait pour cela à prendre connaissance de leur contenu '
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Coyote System, au Premier ministre, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à la Cour de justice de l'Union européenne.
Délibéré à l'issue de la séance du 7 février 2024 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Sophie-Caroline de Margerie, conseillère d'Etat ; M. Alain Seban, conseiller d'Etat ; Mme Fabienne Lambolez, conseillère d'Etat ; M. Cyril Roger-Lacan, M. Stéphane Hoynck, conseillers d'Etat et Mme Sara-Lou Gerber, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 6 mars 2024.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
La rapporteure :
Signé : Mme Sara-Lou Gerber
Le secrétaire :
Signé : M. Bernard Longieras
N° 453763
ECLI:FR:CECHR:2024:453763.20240306
Inédit au recueil Lebon
5ème - 6ème chambres réunies
M. Jacques-Henri Stahl, président
Mme Sara-Lou Gerber, rapporteur
M. Maxime Boutron, rapporteur public
BREDIN PRAT, avocats
Lecture du mercredi 6 mars 2024
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête, deux nouveaux mémoires et deux mémoires en réplique, enregistrés le 18 juin et 19 avril 2021, le 21 octobre 2022, le 13 décembre 2023 et le 2 février 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Coyote System demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-468 du 19 avril 2021 portant application de l'article L. 130-11 du code de la route ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son article 62 ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- la directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000 ;
- la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 ;
- le code de la route ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la décision n° 2021-948 QPC du 24 novembre 2021 du Conseil constitutionnel statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Coyote System ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Sara-Lou Gerber, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 février 2024, présentée par la société Coyote System.
Considérant ce qui suit :
1. La loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités a entendu, à des fins d'ordre, de sécurité et de sûreté publics - pour des motifs tenant non seulement à la sécurité routière mais aussi à la police judiciaire lorsque sont recherchés les auteurs de graves infractions pénales -, prévenir les comportements d'évitement des contrôles routiers facilités par l'usage de services électroniques d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation permettant d'anticiper un contrôle routier pour le cas échéant s'y soustraire. A cette fin, la loi a créé, à l'article L. 130-11 du code de la route, un dispositif prévoyant la possibilité d'interdire aux exploitants d'un tel service électronique de rediffuser les informations transmises par leurs utilisateurs portant sur certains contrôles routiers.
2. Aux termes du I de cet article L. 130-11 du code de la route : " I.- Lorsqu'est réalisé sur une voie ouverte ou non à la circulation publique un contrôle routier impliquant l'interception des véhicules et destiné soit à procéder aux opérations prévues aux articles L. 234-9 ou L. 235-2 du présent code ou aux articles 78-2-2 ou 78-2-4 du code de procédure pénale, soit à vérifier que les conducteurs ou passagers ne font pas l'objet de recherches ordonnées par les autorités judiciaires pour des crimes ou délits punis d'au moins trois ans d'emprisonnement ou ne sont pas inscrits dans le fichier mentionné à l'article 230-19 du même code à raison de la menace qu'ils constituent pour l'ordre ou la sécurité publics ou parce qu'ils font l'objet d'une décision de placement d'office en établissement psychiatrique ou se sont évadés d'un tel établissement, il peut être interdit par l'autorité administrative à tout exploitant d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation de rediffuser au moyen de ce service tout message ou toute indication émis par les utilisateurs de ce service dès lors que cette rediffusion est susceptible de permettre aux autres utilisateurs de se soustraire au contrôle. / L'interdiction de rediffusion mentionnée au premier alinéa du présent I consiste, pour tout exploitant d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation, à occulter, pour toutes les voies ou portions de voies qui lui sont désignées par l'autorité compétente, tous les messages et indications qu'il aurait habituellement rediffusés aux utilisateurs dans un mode de fonctionnement normal du service. La durée de cette interdiction ne peut excéder deux heures si le contrôle routier concerne une opération prévue aux articles L. 234-9 ou L. 235-2 du présent code ou douze heures s'il concerne une autre opération mentionnée au premier alinéa du présent I. Les voies ou portions de voies concernées ne peuvent s'étendre au-delà d'un rayon de dix kilomètres autour du point de contrôle routier lorsque celui-ci est situé hors agglomération et au-delà de deux kilomètres autour du point de contrôle routier lorsque celui-ci est situé en agglomération. "
3. Le II de cet article L. 130-11 du code de la route précise que l'interdiction ne s'applique pas " aux évènements ou circonstances prévus à l'article 3 du règlement délégué (UE) n° 886/2013 de la Commission du 15 mai 2013 complétant la directive 2010/40/ UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les données et procédures pour la fourniture, dans la mesure du possible, d'informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers ".
4. Le III de cet article L. 130-11 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir " les modalités de détermination des voies ou portions de voies concernées par l'interdiction mentionnée au I, les modalités de communication avec les exploitants de service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation aux fins de mise en oeuvre de cette interdiction ainsi que les mesures destinées à assurer la confidentialité des informations transmises à ces exploitants (...) ".
5. La loi du 24 décembre 2019 a également introduit, à l'article L. 130-12 du code de la route, des dispositions qui prévoient qu'est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende le fait pour l'exploitant d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation, notamment, " de contrevenir à l'interdiction de diffusion mentionnée à l'article L. 130-11 dès lors qu'elle lui aura été communiquée dans les conditions prévues par le décret en Conseil d'Etat mentionné au III du même article L. 130-11 ".
6. La société Coyote System demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 19 avril 2021 pris pour l'application des dispositions de l'article L. 130-11 du code de la route.
7. Aux termes de l'article R. 130-12 du code de la route, créé par l'article 1er de ce décret : " I.- L'interdiction de rediffusion de tout message ou de toute indication émis par les utilisateurs d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation mentionnée à l'article L. 130-11 est prise par le préfet, sur proposition des officiers ou agents de police judiciaire et des agents de police judiciaire adjoints de la gendarmerie et de la police nationales. / Le cas échéant, pour les contrôles routiers mentionnés à l'article L. 130-11 autres que ceux visant à procéder aux opérations prévues aux articles L. 234-9 ou L. 235-2, cette interdiction peut être prise par le ministre de l'intérieur. / La décision d'interdiction de rediffusion précise les voies ou portions de voies concernées et définit la date et les heures de commencement et de fin de cette interdiction. / II.- Les informations relatives à l'interdiction de rediffusion, à l'exclusion de toute information relative aux motifs du contrôle routier concerné, sont communiquées aux exploitants de service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation au moyen d'un système d'information permettant de garantir leur confidentialité et leur intégrité lors de la transmission. Les informations relatives aux heures de commencement et de fin de l'interdiction font l'objet d'une communication distincte. / Les exploitants de service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation accusent réception des informations communiquées au moyen du système d'information mentionné à l'alinéa précédent. La communication ainsi opérée vaut mise à disposition de la décision d'interdiction de rediffusion mentionnée au I. / La sécurité des informations échangées, notamment leur confidentialité et leur intégrité, ainsi que l'identification des exploitants destinataires de ces informations sont assurées conformément au référentiel général de sécurité mentionné à l'article 9 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives et aux dispositions prises pour son application. / III.- Les informations communiquées au moyen du système d'information mentionné au premier alinéa du II sont détruites par ces exploitants dès la fin de la durée de l'interdiction de rediffusion. / IV.- Les modalités techniques d'échanges avec les exploitants de service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation et de traçabilité des informations adressées ainsi que les moyens à mettre en place pour en assurer la protection et la destruction après utilisation sont définis par arrêté du ministre de l'intérieur pris après avis de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information ".
Sur la légalité externe du décret attaqué :
8. En premier lieu, aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ". S'agissant d'un acte réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution de cet acte. Si le décret attaqué prévoit que l'interdiction de rediffusion mentionnée à l'article L. 130-11 du code de la route est prise par le préfet ou, pour certains contrôles routiers, par le ministre de l'intérieur, sur proposition des officiers ou agents de police judiciaire et des agents de police judiciaire adjoints de la gendarmerie et de la police nationales, il n'appelle pour autant aucune mesure réglementaire ou individuelle d'exécution de la part du garde des sceaux, ministre de la justice. Le moyen tiré du défaut de contreseing de ce ministre doit, par suite, être écarté.
9. En second lieu, le paragraphe 1 de l'article 5 de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information dispose que : " Sous réserve de l'article 7, les États membres communiquent immédiatement à la Commission tout projet de règle technique (...). / Les États membres procèdent à une nouvelle communication du projet de règle technique à la Commission (...) s'ils apportent à ce projet, d'une manière significative, des changements qui auront pour effet de modifier son champ d'application, d'en raccourcir le calendrier d'application initialement prévu, d'ajouter des spécifications ou des exigences, ou de rendre celles-ci plus strictes ".
10. Il ressort des pièces du dossier que les autorités françaises ont communiqué à la Commission européenne, le 24 avril 2017, un projet de décret " portant interdiction de diffuser par l'intermédiaire des services électroniques d'aide à la conduite ou à la navigation tout message de nature à signaler les opérations de police dans certains périmètres ". Elles n'étaient tenues de communiquer à nouveau à la Commission ni les dispositions de l'article L. 130-11 du code de la route, issues de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, qui n'apportent, par rapport au projet de décret communiqué en 2017, aucun changement significatif qui aurait pour effet de modifier le champ d'application de l'interdiction, d'en raccourcir le calendrier d'application, d'y ajouter des spécifications ou des exigences, ou de rendre celles-ci plus strictes, ni les dispositions du décret attaqué, lesquelles se bornent à préciser les modalités de mise en oeuvre de l'interdiction de rediffusion que le projet de décret notifié le 24 avril 2017 déterminait, à lui seul, d'une manière suffisamment précise pour que ses effets puissent être évalués par la Commission européenne et les autres Etats membres de l'Union européenne. En particulier, le seul fait que les dispositions de l'article L. 130-12 issues de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités prévoient une peine plus importante en cas de méconnaissance des obligations associées à l'interdiction de rediffusion n'a pas eu pour effet de modifier la teneur de la règle technique concernée. La société requérante n'est, par suite, pas fondée à soutenir que le décret attaqué serait illégal au motif qu'il méconnaîtrait l'article 5 de la directive 2015/1535 du 9 décembre 2015, ni qu'il aurait été pris sur le fondement de dispositions législatives adoptées en violation de cet article de la directive.
Sur la légalité interne du décret attaqué :
11. En premier lieu, par sa décision n° 2021-948 QPC du 24 novembre 2021, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les dispositions de l'article L. 130-11 du code de la route, à l'exception des mots ", sur le réseau routier national défini à l'article L. 121-1 du code de la voierie routière " figurant au II de cet article, qu'il a déclarés contraires à la Constitution en ce qu'ils permettaient, en dehors du réseau routier national, d'interdire, sans exception, la rediffusion aux utilisateurs du service de toute information habituellement rediffusée par l'exploitant, y compris des informations sans rapport avec la localisation des contrôles de police. Toutefois, le décret attaqué, qui se borne à opérer un renvoi à " l'interdiction de rediffusion (...) mentionnée à l'article L. 130-11 du code de la route ", et ne comporte en lui-même aucune disposition relative à la nature des informations concernées par l'interdiction de rediffusion, organise la mise en oeuvre du dispositif prévu par l'article L. 130-11 tel qu'il a été jugé conforme à la Constitution par la décision du 24 novembre 2021 du Conseil Constitutionnel. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret litigieux serait entaché d'illégalité en ce qu'il aurait été pris pour l'application de dispositions législatives portant atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ne peut qu'être écarté.
12. En deuxième lieu, l'interdiction de rediffusion prévue par les articles L. 130-11 et L. 130-12 du code de la route a pour finalité d'empêcher les automobilistes de se soustraire à certains contrôles routiers limitativement énumérés à des fins d'ordre, de sécurité et de sûreté publics. Ces mêmes dispositions prévoient que l'interdiction de rediffusion, qui s'exerce pour une durée et dans un périmètre géographique limités, ne concerne que les informations en rapport avec la localisation des contrôles de police. Ainsi, ces dispositions limitent l'atteinte portée à la liberté de communication à ce qui est strictement nécessaire pour atteindre le but légitime qu'elles poursuivent. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait été pris sur le fondement de dispositions législatives qui méconnaîtraient la liberté de communication garantie par les stipulations de l'article 11 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté.
13. En troisième lieu, il résulte des dispositions du I de l'article L. 130-11 du code de la route que les voies ou portions de voies concernées par l'interdiction de rediffusion sont désignées par l'autorité compétente, qu'elles ne peuvent s'étendre au-delà d'un rayon de dix kilomètres autour du point de contrôle routier lorsque celui-ci est situé hors agglomération et au-delà de deux kilomètres autour du point de contrôle routier lorsque celui-ci est situé en agglomération et que sa durée ne peut excéder deux ou douze heures en fonction des opérations concernées. Par suite, le décret attaqué, qui n'était pas tenu de réitérer les dispositions déjà énoncées par le législateur, a suffisamment précisé les modalités de détermination des voies ou portions de voies concernées par l'interdiction de rediffusion en déterminant, selon les situations, la qualité de l'autorité compétente les désigner. La société requérante n'est ainsi, et en tout état de cause, pas fondée à soutenir que le décret litigieux aurait pour ce motif méconnu le champ du renvoi au décret en Conseil d'Etat effectué par le III de l'article L. 130-11 du code de la route.
14. En quatrième lieu, le décret attaqué prévoit, d'une part, que les informations relatives à l'interdiction de rediffusion sont communiquées aux exploitants au moyen d'un système d'informations dédié, qui respecte les règles fixées par le référentiel général de sécurité mentionné à l'article 9 de l'ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, et, d'autre part, que les informations transmises n'incluent pas les motifs du contrôle routier concerné et qu'elles sont détruites par les exploitants dès la fin de l'interdiction de rediffusion. Ainsi, le décret a suffisamment déterminé les mesures destinées à assurer la confidentialité des informations transmises aux exploitants et n'a pas procédé à une subdélégation illégale en renvoyant à un arrêté du ministre de l'intérieur, pris après avis de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information, le soin de définir les modalités techniques d'échanges avec les exploitants et de traçabilité des informations qui leur sont communiquées ainsi que les moyens à mettre en place pour en assurer la protection et la destruction après utilisation.
15. En cinquième lieu, en prévoyant, pour garantir la confidentialité des contrôles concernés, que les motifs précis du contrôle routier ne sont pas communiqués aux exploitants, le décret attaqué n'a méconnu ni les articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, lesquelles n'ont pas pour effet d'imposer que chaque décision d'interdiction de rediffusion précise les motifs du contrôle routier qui la justifient, ni le droit à un recours juridictionnel effectif.
16. En sixième lieu, l'exploitant d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation tenu de mettre en oeuvre une interdiction de rediffusion prévue par l'article L. 130-11 du code de la route peut exercer les voies de recours de droit commun contre cette décision. Eu égard à l'effet limité d'une telle interdiction sur ses intérêts, la seule circonstance, qui au demeurant ne résulte pas par elle-même des dispositions du décret attaqué, que l'interdiction de rediffusion pourrait être notifiée à l'exploitant du service dans des délais ne lui permettant pas d'obtenir une décision juridictionnelle en temps utile pour faire obstacle à son exécution n'est pas de nature à méconnaître le droit à un recours effectif au sens de l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
17. En septième lieu, la société requérante ne saurait soutenir que le décret litigieux méconnaît le principe de légalité des délits et des peines dès lors que l'article L. 130-12 du code la route, qui permet de sanctionner pénalement un exploitant pour n'avoir pas déféré à une interdiction de rediffusion mentionnée à l'article L. 130-11 du même code, ne méconnaît pas ce principe, comme l'a jugé le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 2021-948 QPC du 24 novembre 2021, et que, contrairement à ce que soutient la société requérante, les dispositions du décret litigieux ne sont ni obscures ni ambiguës quant aux conditions dans lesquelles les interdictions de rediffusion sont communiquées aux exploitants.
18. En huitième lieu, en prévoyant de différer de plus de six mois l'entrée en vigueur des mesures édictées par le décret attaqué, le pouvoir réglementaire n'a pas méconnu le principe de sécurité juridique.
Sur les moyens tirés de l'invocation de la directive 2000/31/CE du 8 juin 2000 :
19. Aux termes de l'article 1er de la directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000 relative à certains aspects juridiques des services de la société de l'information, et notamment du commerce électronique : " 1. La présente directive a pour objectif de contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur en assurant la libre circulation des services de la société de l'information entre les États membres. / 2. La présente directive rapproche, dans la mesure nécessaire à la réalisation de l'objectif visé au paragraphe 1, certaines dispositions nationales applicables aux services de la société de l'information et qui concernent le marché intérieur, l'établissement des prestataires, les communications commerciales, les contrats par voie électronique, la responsabilité des intermédiaires, les codes de conduite, le règlement extrajudiciaire des litiges, les recours juridictionnels et la coopération entre États membres. "
20. Aux termes de l'article 2 de la même directive : " Aux fins de la présente directive, on entend par : (...) h) "domaine coordonné" : les exigences prévues par les systèmes juridiques des États membres et applicables aux prestataires des services de la société de l'information ou aux services de la société de l'information, qu'elles revêtent un caractère général ou qu'elles aient été spécifiquement conçues pour eux. / i) Le domaine coordonné a trait à des exigences que le prestataire doit satisfaire et qui concernent : / - l'accès à l'activité d'un service de la société de l'information, telles que les exigences en matière de qualification, d'autorisation ou de notification, / - l'exercice de l'activité d'un service de la société de l'information, telles que les exigences portant sur le comportement du prestataire, la qualité ou le contenu du service, y compris en matière de publicité et de contrat, ou sur la responsabilité du prestataire. "
21. Selon l'article 3 de la même directive : " 1. Chaque État membre veille à ce que les services de la société de l'information fournis par un prestataire établi sur son territoire respectent les dispositions nationales applicables dans cet État membre relevant du domaine coordonné. / 2. Les États membres ne peuvent, pour des raisons relevant du domaine coordonné, restreindre la libre circulation des services de la société de l'information en provenance d'un autre État membre. / (...) 4. Les États membres peuvent prendre, à l'égard d'un service donné de la société de l'information, des mesures qui dérogent au paragraphe 2 si les conditions suivantes sont remplies : / a) les mesures doivent être : / i) nécessaires pour une des raisons suivantes : / - l'ordre public, en particulier la prévention, les investigations, la détection et les poursuites en matière pénale, notamment la protection des mineurs et la lutte contre l'incitation à la haine pour des raisons de race, de sexe, de religion ou de nationalité et contre les atteintes à la dignité de la personne humaine, / - la protection de la santé publique, / - la sécurité publique, y compris la protection de la sécurité et de la défense nationales, / - la protection des consommateurs, y compris des investisseurs ; / ii) prises à l'encontre d'un service de la société de l'information qui porte atteinte aux objectifs visés au point i) ou qui constitue un risque sérieux et grave d'atteinte à ces objectifs ; / iii) proportionnelles à ces objectifs ; / b) l'État membre a préalablement et sans préjudice de la procédure judiciaire, y compris la procédure préliminaire et les actes accomplis dans le cadre d'une enquête pénale : / - demandé à l'État membre visé au paragraphe 1 de prendre des mesures et ce dernier n'en a pas pris ou elles n'ont pas été suffisantes, / - notifié à la Commission et à l'État membre visé au paragraphe 1 son intention de prendre de telles mesures. (...) ".
22. Aux termes du paragraphe 3 de l'article 14 de la directive, applicable en cas de fourniture d'un service de la société de l'information consistant à stocker des informations fournies par un destinataire du service : " Le présent article n'affecte pas la possibilité, pour une juridiction ou une autorité administrative, conformément aux systèmes juridiques des États membres, d'exiger du prestataire qu'il mette un terme à une violation ou qu'il prévienne une violation et n'affecte pas non plus la possibilité, pour les États membres, d'instaurer des procédures régissant le retrait de ces informations ou les actions pour en rendre l'accès impossible. "
23. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 15 de la directive : " 1. Les États membres ne doivent pas imposer aux prestataires, pour la fourniture des services visée aux articles 12, 13 et 14, une obligation générale de surveiller les informations qu'ils transmettent ou stockent, ou une obligation générale de rechercher activement des faits ou des circonstances révélant des activités illicites ".
24. Aux termes du considérant 26 de la directive : " Les États membres peuvent, conformément aux conditions définies dans la présente directive, appliquer leurs règles nationales de droit pénal et de procédure pénale pour engager toutes les mesures d'enquêtes et autres nécessaires pour détecter et poursuivre les infractions en matière pénale, sans qu'il soit besoin de notifier ces mesures à la Commission ". Aux termes de son considérant 46 : " L'interdiction pour les États membres d'imposer aux prestataires de services une obligation de surveillance ne vaut que pour les obligations à caractère général. Elle ne concerne pas les obligations de surveillance applicables à un cas spécifique et, notamment, elle ne fait pas obstacle aux décisions des autorités nationales prises conformément à la législation nationale ". Enfin, aux termes de son considérant 48 : " La présente directive n'affecte en rien la possibilité qu'ont les États membres d'exiger des prestataires de services qui stockent des informations fournies par des destinataires de leurs services qu'ils agissent avec les précautions que l'on peut raisonnablement attendre d'eux et qui sont définies dans la législation nationale, et ce afin de détecter et d'empêcher certains types d'activités illicites. "
25. Par son arrêt du 9 novembre 2023, Google Ireland Limited, Meta Platforms Ireland Limited, Tik Tok Technology Limited c/ Kommunikationsbehörde Austria (KommAustria) (C-376/22), la Cour de justice de l'Union européenne a retenu, aux paragraphes 42 à 44 de cet arrêt, que " la directive 2000/31 repose (...) sur l'application des principes de contrôle dans l'État membre d'origine et de la reconnaissance mutuelle, de telle sorte que, dans le cadre du domaine coordonné défini à l'article 2, sous h), de cette directive, les services de la société de l'information sont réglementés dans le seul État membre sur le territoire duquel les prestataires de ces services sont établis ", pour en déduire que " par conséquent, d'une part, il incombe à chaque État membre en tant qu'État membre d'origine de services de la société de l'information de réglementer ces services et, à ce titre, de protéger les objectifs d'intérêt général mentionnés à l'article 3, paragraphe 4, sous a), i), de la directive 2000/31 " et que " d'autre part, conformément au principe de reconnaissance mutuelle, il appartient à chaque État membre, en tant qu'État membre de destination de services de la société de l'information, de ne pas restreindre la libre circulation de ces services en exigeant le respect d'obligations supplémentaires, relevant du domaine coordonné, qu'il aurait adoptées ". La Cour a, pour ces motifs, dit pour droit que " l'article 3, paragraphe 4, de la directive 2000/31/CE (...) doit être interprété en ce sens que des mesures générales et abstraites visant une catégorie de services donnés de la société de l'information décrite en des termes généraux et s'appliquant indistinctement à tout prestataire de cette catégorie de services ne relèvent pas de la notion de " mesures prises à l'encontre d'un service donné de la société de l'information ", au sens de cette disposition ".
26. A l'appui de son recours, la société Coyote System soutient que le dispositif d'interdiction de rediffusion précisé par le décret qu'elle conteste méconnaît les objectifs de la directive du 8 juin 2000. Elle soutient également que le dispositif d'interdiction de rediffusion prévu par l'article L. 130-11 du code de la route et le décret litigieux méconnaît l'article 15 de cette directive en ce qu'il impose aux exploitants d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation une obligation générale de surveillance des informations qu'ils transmettent. La réponse à apporter à ces moyens dépend des réponses devant être apportées aux questions suivantes :
a) L'interdiction faite aux exploitants d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation de rediffuser au moyen de ce service tout message ou toute indication émis par les utilisateurs et susceptibles de permettre aux autres utilisateurs de se soustraire à certains contrôles routiers doit-elle être regardée comme faisant partie du " domaine coordonné " tel que prévu par la directive 2000/31/CE, alors que, si elle concerne l'exercice de l'activité d'un service de la société de l'information, en ce qu'elle porte sur le comportement du prestataire, la qualité ou le contenu du service, elle ne concerne cependant ni l'établissement des prestataires, ni les communications commerciales, ni les contrats par voie électronique, ni la responsabilité des intermédiaires, ni les codes de conduite, ni le règlement extrajudiciaire des litiges, ni les recours juridictionnels et la coopération entre États membres, et ne porte donc sur aucune des matières régies par les dispositions d'harmonisation de son chapitre II '
b) Une interdiction de rediffusion qui a pour objet d'éviter notamment que des personnes recherchées pour des crimes ou délits ou qui présentent une menace pour l'ordre ou la sécurité publics ne puissent se soustraire à des contrôles routiers entre-t-elle dans le champ des exigences relatives à l'exercice de l'activité d'un service de la société de l'information qu'un Etat-membre ne pourrait imposer à des prestataires en provenance d'un autre Etat membre alors que le considérant 26 de la directive précise que celle-ci ne prive pas les Etats-membres de la faculté d'appliquer leurs règles nationales de droit pénal et de procédure pénale pour engager toutes les mesures d'enquêtes et autres nécessaires pour détecter et poursuivre les infractions en matière pénale '
c) L'article 15 de la directive 2000/31/CE, qui interdit que soit imposée aux prestataires de services qu'il vise une obligation générale en matière de surveillance, hormis les obligations applicables à un cas spécifique, doit-il être interprété en ce sens qu'il ferait obstacle à l'application d'un dispositif qui se borne à prévoir que puisse être imposé aux exploitants d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation de ne pas rediffuser ponctuellement, dans le cadre de ce service, certaines catégories de messages ou d'indication, sans que l'exploitant n'ait pour cela à prendre connaissance de leur contenu '
27. Ces questions sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat et présentent une difficulté sérieuse. Il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur les requêtes.
D E C I D E :
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Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête de la société Coyote System jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions suivantes :
a) L'interdiction faite aux exploitants d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation de rediffuser au moyen de ce service tout message ou toute indication émis par les utilisateurs et susceptibles de permettre aux autres utilisateurs de se soustraire à certains contrôles routiers doit-elle être regardée comme faisant partie du " domaine coordonné " tel que prévu par la directive 2000/31/CE, alors que, si elle concerne l'exercice de l'activité d'un service de la société de l'information, en ce qu'elle porte sur le comportement du prestataire, la qualité ou le contenu du service, elle ne concerne cependant ni l'établissement des prestataires, ni les communications commerciales, ni les contrats par voie électronique, ni la responsabilité des intermédiaires, ni les codes de conduite, ni le règlement extrajudiciaire des litiges, ni les recours juridictionnels et la coopération entre États membres, et ne porte donc sur aucune des matières régies par les dispositions d'harmonisation de son chapitre II '
b) Une interdiction de rediffusion qui a pour objet d'éviter notamment que des personnes recherchées pour des crimes ou délits, ou qui présentent une menace pour l'ordre ou la sécurité publics, ne puissent se soustraire à des contrôles routiers entre-t-elle dans le champ des exigences relatives à l'exercice de l'activité d'un service de la société de l'information qu'un Etat-membre ne pourrait imposer à des prestataires en provenance d'un autre Etat membre alors que le considérant 26 de la directive précise que celle-ci ne prive pas les Etats-membres de la faculté d'appliquer leurs règles nationales de droit pénal et de procédure pénale pour engager toutes les mesures d'enquêtes et autres nécessaires pour détecter et poursuivre les infractions en matière pénale '
c) L'article 15 de la directive 2000/31/CE, qui interdit que soit imposée aux prestataires de services qu'il vise une obligation générale en matière de surveillance, hormis les obligations applicables à un cas spécifique, doit-il être interprété en ce sens qu'il ferait obstacle à l'application d'un dispositif qui se borne à prévoir que puisse être imposé aux exploitants d'un service électronique d'aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation de ne pas rediffuser ponctuellement, dans le cadre de ce service, certaines catégories de messages ou d'indication, sans que l'exploitant n'ait pour cela à prendre connaissance de leur contenu '
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Coyote System, au Premier ministre, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à la Cour de justice de l'Union européenne.
Délibéré à l'issue de la séance du 7 février 2024 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Sophie-Caroline de Margerie, conseillère d'Etat ; M. Alain Seban, conseiller d'Etat ; Mme Fabienne Lambolez, conseillère d'Etat ; M. Cyril Roger-Lacan, M. Stéphane Hoynck, conseillers d'Etat et Mme Sara-Lou Gerber, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 6 mars 2024.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
La rapporteure :
Signé : Mme Sara-Lou Gerber
Le secrétaire :
Signé : M. Bernard Longieras