Conseil d'État
N° 397360
ECLI:FR:CECHR:2018:397360.20180222
Mentionné aux tables du recueil Lebon
5ème et 6ème chambres réunies
M. Alain Seban, rapporteur
M. Nicolas Polge, rapporteur public
Lecture du jeudi 22 février 2018
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 397360, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 26 février 2016 et le 3 juillet 2017, l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteur, l'Association des paralysées de France, l'Association de défense et d'entraide des personnes handicapées, l'Association de défense des Polyhandicapés, le Comité pour le droit au travail des handicapés et l'égalité des droits, la Coordination handicap et autonomie et le Groupement pour l'insertion des handicapés physiques demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et de la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité du 24 décembre 2015 relatif à l'accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments d'habitation collectifs et des maisons individuelles lors de leur construction ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros à verser à chacune des associations requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 397361, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 26 février 2016 et le 3 juillet 2017, l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteurs, l'Association des paralysées de France, l'Association de défense et d'entraide des personnes handicapées, l'Association de défense des Polyhandicapés, l'Association FNATH - Association des accidentés de la vie, le Comité pour le droit au travail des handicapés et l'égalité des droits et la Coordination handicap et autonomie demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-1770 du 24 décembre 2015 modifiant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments d'habitation collectifs et des maisons individuelles neufs ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relative aux droits des personnes handicapées ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Alain Seban, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Nicolas Polge, rapporteur public.
1. Considérant que l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteur et autres demandent, sous le n° 397361, l'annulation du décret du 24 décembre 2015 modifiant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments d'habitation collectifs et des maisons individuelles neufs et, sous le n° 397360, l'annulation d'un arrêté du 24 décembre 2015 pris pour l'application de ce décret ; qu'il y a lieu de joindre leurs requêtes pour statuer par une seule décision ;
Sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre :
2. Considérant que, contrairement à ce qui est allégué en défense, les associations requérantes sont représentées devant le Conseil d'Etat par des personnes habilitées à le faire aux termes de leurs statuts ; qu'ainsi les fins de non-recevoir doivent être écartées ;
Sur la légalité externe du décret et de l'arrêté attaqués :
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 146-1 du code de l'action sociale et des familles : " Le Conseil national consultatif des personnes handicapées assure la participation des personnes handicapées à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques les concernant. / Il peut être consulté par les ministres compétents sur tout projet, programme ou étude intéressant les personnes handicapées (...) " ; que lorsque l'autorité compétente demande, sans y être légalement tenue, l'avis d'un organisme consultatif sur un projet de texte, elle doit procéder à cette consultation dans des conditions régulières ; que néanmoins, elle conserve, dans cette hypothèse, la faculté d'apporter au projet, après consultation, toutes les modifications qui lui paraissent utiles sans être dans l'obligation de saisir à nouveau cet organisme; qu'il ressort des dispositions citées ci-dessus que la consultation du Conseil national consultatif des personnes handicapées ne revêtait pas un caractère obligatoire préalablement à l'intervention du décret et de l'arrêté attaqués; que, dès lors, les associations requérantes ne peuvent utilement se prévaloir de ce que des modifications, quelle qu'en soit l'importance, auraient été apportées aux projets de décret et d'arrêté après la consultation de cette instance pour soutenir que la procédure aurait été irrégulière ;
Sur la légalité interne du décret du 24 décembre 2015 :
4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation : " Les dispositions architecturales, les aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des locaux d'habitation, qu'ils soient la propriété de personnes privées ou publiques, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles à tous, et notamment aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap, notamment physique, sensoriel, cognitif, mental ou psychique, dans les cas et selon les conditions déterminés aux articles L. 111-7-1 à L. 111-7-11. Ces dispositions ne sont pas obligatoires pour les propriétaires construisant ou améliorant un logement pour leur propre usage " ; qu'aux termes de l'article L. 111-7-1 du même code : " Des décrets en Conseil d'Etat fixent les modalités relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées prévue à l'article L. 111-7 que doivent respecter les bâtiments ou parties de bâtiments nouveaux. Ils précisent les modalités particulières applicables à la construction de maisons individuelles et aux logements vendus en l'état futur d'achèvement et faisant l'objet de travaux modificatifs de l'acquéreur (...) " ;
En ce qui concerne les articles 3 et 4 et le 1° de l'article 6 :
5. Considérant que les articles R.* 111-18-1, R.* 111-18-2 et R.* 111-18-6 du code de la construction et de l'habitation prévoient que le ministre chargé de la construction fixe certaines obligations incombant aux constructeurs de bâtiments d'habitation collectifs et de maisons individuelles ; que les articles 3 et 4 et le 1° de l'article 6 du décret complètent ces articles afin de prévoir la possibilité pour le maître d'ouvrage de satisfaire aux obligations d'accessibilité aux personnes handicapées " par des solutions d'effet équivalent aux dispositions techniques de l'arrêté dès lors que celles-ci répondent aux objectifs poursuivis " ; que la faculté ainsi ouverte a notamment pour objet de permettre d'utiliser des innovations technologiques, pour atteindre les mêmes objectifs et sans qu'il soit porté atteinte au principe d'accessibilité ; que le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait l'article L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation en prévoyant la possibilité de mettre en oeuvre des dispositions d'effet équivalent doit dès lors être écarté ;
En ce qui concerne l'article 5 :
6. Considérant que l'article R.* 111-18-5 du code de la construction et de l'habitation s'insère dans une sous-section intitulée " Dispositions applicables lors de la construction de maisons individuelles ", dont l'article R.* 111-18-4 précise qu'elle est applicable " aux maisons individuelles construites pour être louées ou mises à dispositions ou pour être vendues, à l'exclusion de celles dont le propriétaire a, directement ou par l'intermédiaire d'un professionnel de la construction, entrepris la construction ou la réhabilitation pour son propre usage " ; qu'il résulte du premier alinéa de l'article L. 232-1 du même code qu'une maison individuelle s'entend " d'un immeuble à usage d'habitation ou d'un immeuble à usage professionnel et d'habitation ne comportant pas plus de deux logements destinés au même maître de l'ouvrage " ; que le premier alinéa de l'article R.* 111-18-5 dispose que : " Les maisons individuelles doivent être construites et aménagées de façon à être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit leur handicap. L'obligation d'accessibilité concerne les circulations extérieures, le logement et, le cas échéant, une place de stationnement automobile " ; que l'article 5 du décret complète cet article en y insérant après le premier alinéa un nouvel alinéa ainsi rédigé : " Dans le cas où sont superposés, même partiellement, soit deux logements, soit un logement et un local distinct à usage autre que d'habitation, l'installation d'un ascenseur ou d'une rampe d'accès n'est pas obligatoire. Les dispositions architecturales, les aménagements et les équipements propres à assurer l'accessibilité de ces logements superposés satisfont aux règles du I de l'article R. * 111-18-2 applicables aux bâtiments d'habitation collectifs " ; que le I de l'article R.* 111-18-2 auquel il est ainsi renvoyé prévoit au point 1 que les circulations et les portes de tous les logements doivent " dès la construction du bâtiment, présenter des caractéristiques minimales, définies par arrêté du ministre chargé de la construction, permettant la circulation de personnes handicapées " et fixe, au point 2, des règles applicables aux logements situés au rez-de-chaussée, en étage desservi par un ascenseur ou pour lesquels une desserte ultérieure par un ascenseur est prévue dès la construction ;
7. Considérant que les associations requérantes soutiennent que les dispositions insérées à l'article R.* 111-18-5 introduisent, pour le logement situé en étage d'une maison individuelle, une exception au principe d'accessibilité que n'autorise pas l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation ; qu'il résulte cependant des dispositions citées ci-dessus des articles L. 111-7 et L. 111-7-1 que le législateur a confié au pouvoir réglementaire le soin de fixer les modalités relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées que doivent respecter les bâtiments ou parties de bâtiments nouveaux en prévoyant des modalités particulières applicables à la construction de maisons individuelles ; qu'il appartenait dès lors au pouvoir réglementaire, sous le contrôle du juge, de définir des modalités d'accessibilité tenant compte tant des particularités propres à la construction de maisons individuelles, qui ne peuvent contenir plus de deux logements entre lesquels répartir les coûts associés aux équipements installés, que de l'équilibre à assurer, dans la définition de normes, qui constituent les exigences minimales imposées aux constructeurs, entre les avantages et les inconvénients induits par les modalités retenues ; qu'il ressort à cet égard des pièces du dossier, en particulier de l'étude d'impact du décret attaqué, que la mesure critiquée vise à permettre le développement de la construction de logements superposés en maisons individuelles, qui n'apparaît pas compatible avec le surcoût qu'induisent l'installation d'un ascenseur et son entretien ; qu'en n'imposant pas l'installation d'un ascenseur pour accéder aux logements superposés en maisons individuelles, le décret attaqué, qui a en revanche imposé la mise en place d'escaliers adaptés de plan et de dimensions compatibles avec l'installation ultérieure d'un dispositif d'élévation, a prévu une modalité particulière d'accessibilité qui, eu égard à l'ensemble des éléments relevés ci-dessus, n'est pas contraire aux dispositions invoquées de l'article L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation ; que le moyen doit également être écarté en ce qui concerne la faculté de ne pas installer de rampe d'accès, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que, compte tenu de la pente maximale admissible pour un tel équipement, son installation s'avérerait le plus souvent matériellement irréalisable ;
8. Considérant que les associations requérantes soutiennent également que les dispositions issues de l'article 5 du décret attaqué sont contraires aux stipulations de l'article 4 de la convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relative aux droits des personnes handicapées, qui prévoient que les Etats signataires s'engagent à " a) adopter toutes mesures appropriées d'ordre législatif, administratif ou autre pour mettre en oeuvre les droits reconnus dans la présente convention ; b) prendre toutes mesures appropriées, y compris des mesures législatives pour modifier, abroger ou abolir les lois, règlements, coutumes et pratiques qui sont source de discrimination envers les personnes handicapées (...) ; d) S'abstenir de tout acte et de toute pratique incompatible avec la présente convention et veiller à ce que les pouvoirs publics et les institutions agissent conformément à la présente convention " ; que ces stipulations, qui requièrent l'intervention d'actes complémentaires pour produire des effets à l'égard des particuliers, ont pour objet exclusif de régir les relations entre Etats ; que, par suite, les associations requérantes ne peuvent utilement s'en prévaloir ;
En ce qui concerne le 2° de l'article 6 :
9. Considérant que l'article L. 111-17-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit la possibilité pour le pouvoir réglementaire de préciser par décret en Conseil d'Etat " les modalités particulières applicables (...) aux logements vendus en l'état futur d'achèvement et faisant l'objet de travaux modificatifs de l'acquéreur " ; que le I de l'article R.* 111-18-6 du même code dispose que : " Est considéré comme accessible aux personnes handicapées tout bâtiment ou aménagement permettant à un habitant ou à un visiteur handicapé, avec la plus grande autonomie possible, de circuler, d'accéder aux locaux et équipements, d'utiliser les équipements, de se repérer et de communiquer. Les conditions d'accès des personnes handicapées doivent être les mêmes que celles des autres publics ou, à défaut, présenter une qualité d'usage équivalente " ; que le 2° de l'article 6 du décret attaqué a complété cet article d'un IV ainsi rédigé : " (...) lorsqu'une opération de construction comporte des logements situés dans une ou des maisons individuelles, vendus en l'état futur d'achèvement, un contrat de travaux modificatifs peut être établi à la demande de l'acquéreur, entre celui-ci et le promoteur de l'opération, sous réserve que le logement faisant l'objet de travaux modificatifs réalisés à la demande de l'acquéreur satisfasse aux caractéristiques suivantes : / a) Le logement peut être visité par une personne handicapée, quel que soit son handicap, c'est-à-dire que cette personne peut entrer dans le logement, se rendre dans le séjour par un cheminement accessible, y circuler et en ressortir ; / b) Les travaux modificatifs réalisés à la demande de l'acquéreur permettent la réversibilité des aménagements par des travaux simples, dans les conditions définies par arrêté du ministre chargé de la construction. / Le plan du logement correspondant au logement réalisé avec les travaux modificatifs demandés par l'acquéreur et le plan du logement correspondant à la configuration du logement conforme aux règles prévues au I doivent être fournis à l'acquéreur et annexés au contrat de travaux modificatifs de l'acquéreur. Si ce contrat est conclu avant la signature de l'acte authentique de vente, les deux plans sont en outre annexés à l'acte authentique de vente " ;
10. Considérant que les associations requérantes contestent la définition du caractère " visitable " d'un logement par une personne handicapée retenue par les dispositions précitées en faisant valoir que cette notion implique également la possibilité pour une personne handicapée visitant le logement, quel que soit la nature de son handicap, d'utiliser les cabinets d'aisance ; que le principe d'accessibilité posé par l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation précité n'implique cependant pas cette possibilité ; qu'ainsi les dispositions contestées ne méconnaissent pas cet article ; que ne peut être utilement invoquée la méconnaissance des stipulations de l'article 2 de la convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relatives aux droits des personnes handicapées, qui définissent la notion de " conception universelle " des biens et services dont le f de l'article 4 prévoit que les Etats signataires encouragent la recherche et le développement, ces stipulations exigeant l'intervention d'actes complémentaires pour produire des effets à l'égard des particuliers ;
En ce qui concerne l'article 7 :
11. Considérant que les dispositions contestées de l'article 7, qui introduisent à l'article R.* 111-18-10 du code de la construction et de l'habitation des dispositions pour l'essentiel identiques à celles de l'article R.* 111-18-3 auxquelles la rédaction antérieure de cet article se bornait à renvoyer, permettent au représentant de l'Etat d'accorder des dérogations " du fait des caractéristiques du bâtiment, notamment pour des motifs d'impossibilité technique liés au terrain, à la présence de constructions existantes ou à des contraintes résultant du classement de la zone de construction, en particulier au regard des règles de prévention des risques naturels ou technologiques " ; que ces dispositions, applicables uniquement dans le cas de travaux sur des bâtiments existants, ne font que permettre de prendre en compte des situations dans lesquelles des motifs techniques ou juridiques rendent impossible le respect des règles d'accessibilité aux personnes handicapées ; que, dès lors, elles ne méconnaissent pas, en tout état de cause, les dispositions de l'article L. 111-7 précité du code de la construction et de l'habitation ;
12. Considérant que les associations requérantes se prévalent également de l'article 4 de la convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relative aux droits des personnes handicapées, cité ci-dessus, ainsi que de l'article 9 de cette même convention aux termes duquel : " Afin de permettre aux personnes handicapées de vivre de façon indépendante et de participer pleinement à tous les aspects de la vie, les États Parties prennent des mesures appropriées pour leur assurer, sur la base de l'égalité avec les autres, l'accès à l'environnement physique, aux transports (...). Ces mesures, parmi lesquelles figurent l'identification et l'élimination des obstacles et barrières à l'accessibilité, s'appliquent, entre autres :a) Aux bâtiments (...) y compris (...) les logements (...) " ; que ces stipulations, qui requièrent l'intervention d'actes complémentaires pour produire des effets à l'égard des particuliers, ont pour objet exclusif de régir les relations entre Etats ; que, par suite, l'association requérante ne peut utilement s'en prévaloir ;
13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret qu'elles attaquent ;
Sur la légalité interne de l'arrêté du 24 décembre 2015 :
En ce qui concerne l'article 1er :
Quant au quatrième alinéa :
14. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article 1er de l'arrêté attaqué : " Des solutions d'effet équivalent peuvent être mises en oeuvre dès lors que celles-ci satisfont aux mêmes objectifs que les solutions prescrites par le présent arrêté. Lorsqu'une solution d'effet équivalent est mise en oeuvre, le maître d'ouvrage transmet au représentant de l'Etat dans le département, préalablement aux travaux, les éléments permettant de vérifier que cette solution satisfait aux objectifs d'accessibilité. Ces éléments sont transmis en trois exemplaires sauf s'ils sont transmis par voie électronique. Le représentant de l'Etat notifie sa décision motivée, dans les trois mois qui suivent la réception des éléments, après avoir consulté la commission compétente en application de l'article R.* 111-19-30. A défaut de réponse de la commission dans un délai de deux mois à compter de la transmission de la demande d'avis, celui-ci est réputé favorable. A défaut de réponse du représentant de l'Etat dans le département dans le délai de trois mois à compter de la date à laquelle il a reçu la demande d'accord, celui-ci est réputé acquis " ;
15. Considérant que ces dispositions trouvent leur base légale dans les dispositions des articles R.* 111-18-1, R.* 111-18-2 et R.* 111-18-6 du code de la construction et de l'habitation ; qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, ces dispositions ont pu légalement renvoyer à un arrêté " la possibilité pour le maître d'ouvrage de satisfaire à ces obligations par des solutions d'effet équivalent aux dispositions techniques de l'arrêté dès lors que celles-ci répondent aux objectifs poursuivis " ; qu'ainsi, l'arrêté contesté n'est pas entaché d'incompétence ;
16. Considérant qu'ainsi que le rappelle l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, un régime de décision implicite d'acceptation ne peut être institué lorsque la protection des libertés ou la sauvegarde des autres principes de valeur constitutionnelle s'y opposent ; que l'institution d'un tel régime, s'agissant de l'agrément de solutions techniques d'effet équivalent aux dispositions réglementaires destinées à assurer l'accessibilité des personnes handicapées, ne porte cependant pas à la liberté d'aller et de venir une atteinte illégale dès lors, en tout état de cause, qu'il ne concerne que des locaux privés destinés au logement ;
17. Considérant qu'à supposer même que, pour certaines des prescriptions techniques de l'arrêté, il ne soit pas envisageable, quel que soit l'état de l'art, de substituer des solutions techniques équivalentes, la circonstance que la faculté de substitution prévue à l'article 1er de l'arrêté est énoncée en termes généraux n'implique aucune méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la norme et ne révèle pas davantage une erreur d'appréciation, la faculté de substitution étant soumise au cas par cas à l'agrément de l'autorité administrative ;
Quant aux cinquième à septième alinéas :
18. Considérant qu'aux termes des cinquième à septième alinéas de l'article 1er de l'arrêté attaqué : " Les dispositions des articles 3 à 15 concernant les espaces de manoeuvre avec possibilité de demi-tour, les espaces de manoeuvre de porte et les espaces d'usage devant ou à l'aplomb des équipements ne s'appliquent pas : / - pour les étages ou niveaux non accessibles aux personnes circulant en fauteuil roulant et non susceptibles de l'être ; / - aux bâtiments d'habitation collectifs lorsqu'ils font l'objet de travaux et aux bâtiments existants où sont créés des logements par changement de destination, dès lors que l'accès au bâtiment ne permet pas à une personne en fauteuil roulant de le franchir. Cette impossibilité d'accès au bâtiment est avérée notamment si le bâtiment est uniquement accessible par une entrée présentant les caractéristiques suivantes : l'espace entre le bord de la chaussée et l'entrée du bâtiment présente à la fois une largeur de trottoir inférieure ou égale à 2,8 m, une pente longitudinale de trottoir supérieure ou égale à 5 % et une différence de niveaux d'une hauteur supérieure à 17 cm entre l'extérieur et l'intérieur du bâtiment " ;
19. Considérant, d'une part, qu'en tant qu'elles visent, au sixième alinéa, les étages ou niveaux non accessibles aux personnes circulant en fauteuil roulant, ces dispositions n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de dispenser d'obtenir les dérogations nécessaires, conformément aux prévisions du code de la construction et de l'habitation dans ses articles R.* 111-18-3, s'agissant des bâtiments d'habitation collectifs, et R.* 111-18-7, s'agissant des maisons individuelles ; qu'elles n'ont pas davantage pour objet et ne sauraient avoir pour effet de permettre de déroger aux dispositions de l'article R.* 111-5 du même code selon lesquelles : " On doit pouvoir porter dans un logement ou en faire sortir une personne couchée sur un brancard (...) " ;
20. Considérant, d'autre part, qu'en tant qu'elles visent, à la première phrase du septième alinéa, les bâtiments d'habitation collectifs lorsqu'ils font l'objet de travaux et les bâtiments existants où sont créés des logements par changement de destination, dès lors que l'accès au bâtiment ne permet pas à une personne en fauteuil roulant de le franchir, les dispositions précitées n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de dispenser d'obtenir les dérogations nécessaires conformément aux dispositions de l'article R.* 111-18-10, qui précise les conditions dans lesquelles le représentant de l'Etat dans le département peut accorder des dérogations aux dispositions qui ne peuvent être respectées, soit du fait des caractéristiques du bâtiment, soit au vu d'un rapport d'analyse des bénéfices et inconvénients, soit en cas de contraintes liées à la préservation du patrimoine ; que, en revanche, en tant que, par la deuxième phrase du septième alinéa, elles déterminent des caractéristiques qui permettraient en toute circonstance de regarder comme avérée l'impossibilité d'accès, elles instituent un régime d'exemption à caractère général que n'autorisent pas les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'accessibilité des personnes handicapées, notamment celles des articles L. 111-7 et L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation citées au point 4 ci-dessus ; qu'ainsi les dispositions de la deuxième phrase du septième alinéa de l'article 1er de l'arrêté, qui sont divisibles des autres dispositions de l'article 1er, doivent être annulées ;
Quant au huitième alinéa :
21. Considérant, enfin, que le huitième et dernier alinéa de l'article 1er de l'arrêté attaqué est ainsi rédigé : " Les locaux et équipements collectifs concernés par le présent arrêté sont uniquement ceux dont l'accès est autorisé aux occupants des logements " ; que, contrairement à ce qui est allégué, ces dispositions, qui ont pour seul objet d'exclure du champ d'application des règles posées par l'arrêté les locaux et équipements collectifs, notamment techniques, dont l'accès, réservé à des personnes habilitées, n'est pas ouvert aux occupants des logements, n'ont pas pour objet ni pour effet de prévoir une exemption des obligations d'accessibilité qui s'imposeraient à l'intention des personnes handicapés visitant des logements ; qu'ainsi l'argumentation des requérants dirigée contre ces dispositions, en ce qu'elles porteraient atteinte à l'accessibilité pour ces personnes est inopérante ;
En ce qui concerne l'article 2 :
22. Considérant que les sixième à neuvième alinéas du I de l'article 2 de l'arrêté disposent que : " Lorsque les caractéristiques du terrain ne permettent pas la réalisation d'un cheminement accessible depuis la voie de desserte, un espace de stationnement adapté tel que défini à l'article 3 est prévu à proximité de l'entrée du bâtiment ou du logement ainsi que de chaque local ou équipement collectif. Dans ce cas, un cheminement accessible tel que défini au présent article relie un espace de stationnement adapté : / - aux locaux ou équipements collectifs ; / - à l'entrée du ou des bâtiments donnant accès aux logements ; / - à l'entrée du ou des logements accessibles ou susceptibles de l'être, lorsque ceux-ci ont une entrée indépendante " ; que ces dispositions, qui s'appliquent dans des situations d'impossibilité matérielle, tenant à la configuration des lieux, de réaliser un cheminement accessible, n'ont pas pour effet de créer un régime d'exemption au principe d'accessibilité ; qu'elles n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de dispenser de l'obtention d'une dérogation telle que prévue par les dispositions du premier alinéa de l'article R.* 111-18-3, applicables lors de la construction de bâtiments d'habitation collectifs, aux termes duquel : " Le représentant de l'Etat dans le département peut accorder des dérogations à celles des dispositions de la présente sous-section qui ne peuvent être respectées du fait d'une impossibilité technique résultant de l'environnement du bâtiment et, notamment, des caractéristiques du terrain, de la présence de constructions existantes ou de contraintes liées au classement de la zone de construction, en particulier au regard de la réglementation de prévention contre les inondations " ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense aux conclusions tendant à leur annulation, elles ne sont pas entachées d'erreur de droit ;
23. Considérant qu'aux termes du septième alinéa du a) du 2° du II de l'article 2, qui définit les caractéristiques dimensionnelles des profils en long des cheminements extérieurs accessibles tels que définis au I du même article : " Lorsqu'il ne peut être évité, un faible écart de niveau peut être traité par un ressaut à bord arrondi ou muni d'un chanfrein et dont la hauteur doit être inférieure ou égale à 2 cm. Cette hauteur maximale peut toutefois être portée à 4 cm si le ressaut comporte sur toute sa hauteur une pente ne dépassant pas 33 % " ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces dispositions sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation, les requérants n'apportant aucun élément au soutien de leur allégation selon laquelle un ressaut d'une hauteur de 4 centimètres et dont la pente ne dépasse pas 33 %, tel qu'admis par les dispositions précitées, comporterait un danger pour la sécurité des personnes utilisant un fauteuil roulant ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense aux conclusions tendant à l'annulation de ces dispositions, le moyen doit être écarté ;
En ce qui concerne l'article 4 :
24. Considérant que le troisième alinéa du I de l'article 4 de l'arrêté attaqué dispose que : " La porte palière d'un logement superposé, non accessible à un utilisateur de fauteuil roulant, selon les conditions de l'article R.* 111-18-5 du code de la construction et de l'habitation, peut être installée soit en haut soit en bas de l'escalier le desservant " ; que le moyen tiré de ce que ces dispositions seraient illégales par voie de conséquence de l'illégalité qui entacherait les dispositions du deuxième alinéa de l'article R.* 111-18-5 ne peut qu'être écarté, compte tenu du rejet par la présente décision des conclusions dirigées contre celles-ci ;
En ce qui concerne l'article 14 :
25. Considérant que les dispositions du b) du 3° du II de l'article 14 de l'arrêté attaqué, relatives aux franchissement du ressaut de l'intérieur du logement vers les balcons, terrasses et loggias, disposent que: " Pour l'un des balcons, terrasses ou loggias du logement au moins, lorsque la hauteur du ressaut mentionné au 3.1 est supérieure à 4 cm, un espace libre est prévu au droit d'au moins un des accès, pour permettre l'installation ultérieure d'une rampe amovible ou d'un appareil élévateur vertical. La largeur de l'espace est de 0,80 m et sa longueur est telle que l'on peut franchir le dénivelé grâce à une rampe qui présente la pente suivante : / 10 % sur 2 m au plus ; / 12 % sur 50 cm au plus ; / 12 % sur toute la longueur de la rampe, dans le cas particulier d'une terrasse appartenant à un logement qui n'est pas muni d'une chape flottante associée à une isolation " ; qu'en revanche, pour l'accès depuis les espaces extérieurs vers l'intérieur du logement, le ressaut admissible est limité par les dispositions du 4° du II de l'article 14 à une hauteur de 2 cm par l'installation dès la livraison du logement d'un dispositif de mise à niveau du plancher, tel qu'un caillebotis, des dalles sur plots ou tout autre système équivalent ; que les associations requérantes contestent les dispositions du b) du 3° du II de l'article 14 en faisant valoir, en premier lieu, que l'existence d'un dénivelé entre un logement et un espace extérieur ne s'impose, en vertu des principes techniques de construction, que dans le cas d'une terrasse située en étage, et qu'au demeurant, dans cette hypothèse, l'installation d'un caillebotis ou de dalles sur plots permet de compenser ce dénivelé, en second lieu que la pente maximale jugée admissible de 12 % est excessive et, enfin, que la mise en place d'un plan incliné répondant aux spécifications des dispositions précitées est dans la plupart des cas matériellement impossible ; qu'il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que, eu égard aux contraintes techniques de construction, qui peuvent imposer des relevés d'étanchéité bien supérieurs à 4 cm, y compris en rez-de-chaussée, et à la valeur de pente maximale retenue, pente qu'il appartient aux occupants de logement de limiter par l'agencement du mobilier dans les pièces donnant accès aux balcons terrasses et loggias, les dispositions ainsi critiquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ;
En ce qui concerne l'article 15 :
26. Considérant que l'article 15, relatif à l'adaptabilité de la salle d'eau, qui impose qu'au moins une salle d'eau soit équipée de manière à ménager la possibilité d'installer une douche accessible, dispose que : " Le ressaut du bac de douche de la douche accessible doit être limité afin de permettre son accès en toute sécurité " ; que les associations requérantes contestent cette disposition en ce qu'elle n'exclut pas toute possibilité d'un ressaut pour l'accès au bac à douche ; que, toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions de cet article, soient, nonobstant les avantages que présente l'absence de ressaut et eu égard à l'objet de l'arrêté, consistant à énoncer les règles minimales applicables, entachées d'erreur manifeste d'appréciation ;
En ce qui concerne l'annexe 2 :
27. Considérant que les associations requérantes soutiennent que les caractéristiques dimensionnelles des espaces de manoeuvre de porte et des sas situés dans les parties communes, telles que définies à l'annexe 2 de l'arrêté attaqué, sont insuffisantes pour permettre à une personne en fauteuil d'effectuer un demi-tour et sont par suite entachées d'erreur manifeste d'appréciation ;
28. Considérant, en premier lieu, que si le 2° de l'article 1er de l'arrêté du 28 avril 2017 modifiant diverses dispositions relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées des logements destinés à l'occupation temporaire ou saisonnière dont la gestion et l'entretien sont organisés et assurés de façon permanente, des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant, des installations existantes ouvertes au public ainsi que des bâtiments d'habitation collectifs et des maisons individuelles lors de leur construction a modifié ces dispositions afin de prévoir expressément que les espaces concernés doivent permettre à une personne en fauteuil roulant d'effectuer un demi-tour, il n'est ni établi, ni même allégué que les dispositions critiquées de l'arrêté attaqué n'auraient reçu aucune exécution avant l'intervention de l'arrêté du 28 avril 2017 ; qu'il y a dès lors lieu pour le Conseil d'Etat de statuer sur les conclusions tendant à leur annulation ;
29. Considérant, en deuxième lieu, que l'annexe 2 de l'arrêté attaqué prévoit que l'intérieur des sas d'isolement doit comporter, devant chaque porte, un espace de manoeuvre de porte de dimensions d'au minimum 1,20 m x 2,20 m ; que l'association requérante soutient que ces dimensions sont insuffisantes pour permettre à une personne circulant en fauteuil roulant d'effectuer un demi-tour à l'intérieur d'un sas d'isolement ; qu'il ressort des pièces du dossier que, si les sas d'isolement ont pour fonction principale d'empêcher la propagation des flammes en cas d'incendie et de permettre aux personnes d'y rester confinées en attendant l'arrivée des secours, il ne peut être exclu que les personnes confinées dans ces sas aient besoin d'effectuer un demi-tour pour en ressortir en urgence ; qu'il ressort des pièces du dossier que les dimensions prévues pour ces sas par les dispositions contestées ne permettent pas à une personne circulant en fauteuil roulant d'y effectuer un demi-tour ; qu'ainsi, l'arrêté attaqué est entaché d'erreur manifeste d'appréciation sur ce point ;
30. Considérant, enfin, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que, compte tenu des caractéristiques dimensionnelles prévues par l'arrêté attaqué, les autres dispositions critiquées concernant les espaces de manoeuvre seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ;
31. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les associations requérantes sont uniquement fondées à demander l'annulation de l'arrêté qu'elles attaquent en ce qui concerne la deuxième phrase du septième alinéa de l'article 1er et les dispositions de l'annexe 2 relatives aux caractéristiques dimensionnelles des sas d'isolement ;
Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :
32. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à verser aux associations requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La deuxième phrase du septième alinéa de l'article 1er et les dispositions de l'annexe 2 relatives aux caractéristiques dimensionnelles des sas d'isolement de l'arrêté du 24 décembre 2015 sont annulées.
Article 2 : L'Etat versera à l'Association pour l'intégration des personnes handicapées moteurs (ANPIHM) et autres requérants une somme globale de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La requête n° 397361 et le surplus des conclusions de la requête n° 397360 sont rejetés.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'Association pour l'intégration des personnes handicapées moteurs, première requérante dénommée, pour l'ensemble des requérants, au Premier ministre et au ministre de la Cohésion des territoires.
Copie en sera transmise à la ministre des solidarités et de la santé.
N° 397360
ECLI:FR:CECHR:2018:397360.20180222
Mentionné aux tables du recueil Lebon
5ème et 6ème chambres réunies
M. Alain Seban, rapporteur
M. Nicolas Polge, rapporteur public
Lecture du jeudi 22 février 2018
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 397360, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 26 février 2016 et le 3 juillet 2017, l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteur, l'Association des paralysées de France, l'Association de défense et d'entraide des personnes handicapées, l'Association de défense des Polyhandicapés, le Comité pour le droit au travail des handicapés et l'égalité des droits, la Coordination handicap et autonomie et le Groupement pour l'insertion des handicapés physiques demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et de la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité du 24 décembre 2015 relatif à l'accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments d'habitation collectifs et des maisons individuelles lors de leur construction ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros à verser à chacune des associations requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 397361, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 26 février 2016 et le 3 juillet 2017, l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteurs, l'Association des paralysées de France, l'Association de défense et d'entraide des personnes handicapées, l'Association de défense des Polyhandicapés, l'Association FNATH - Association des accidentés de la vie, le Comité pour le droit au travail des handicapés et l'égalité des droits et la Coordination handicap et autonomie demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-1770 du 24 décembre 2015 modifiant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments d'habitation collectifs et des maisons individuelles neufs ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relative aux droits des personnes handicapées ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Alain Seban, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Nicolas Polge, rapporteur public.
1. Considérant que l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteur et autres demandent, sous le n° 397361, l'annulation du décret du 24 décembre 2015 modifiant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments d'habitation collectifs et des maisons individuelles neufs et, sous le n° 397360, l'annulation d'un arrêté du 24 décembre 2015 pris pour l'application de ce décret ; qu'il y a lieu de joindre leurs requêtes pour statuer par une seule décision ;
Sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre :
2. Considérant que, contrairement à ce qui est allégué en défense, les associations requérantes sont représentées devant le Conseil d'Etat par des personnes habilitées à le faire aux termes de leurs statuts ; qu'ainsi les fins de non-recevoir doivent être écartées ;
Sur la légalité externe du décret et de l'arrêté attaqués :
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 146-1 du code de l'action sociale et des familles : " Le Conseil national consultatif des personnes handicapées assure la participation des personnes handicapées à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques les concernant. / Il peut être consulté par les ministres compétents sur tout projet, programme ou étude intéressant les personnes handicapées (...) " ; que lorsque l'autorité compétente demande, sans y être légalement tenue, l'avis d'un organisme consultatif sur un projet de texte, elle doit procéder à cette consultation dans des conditions régulières ; que néanmoins, elle conserve, dans cette hypothèse, la faculté d'apporter au projet, après consultation, toutes les modifications qui lui paraissent utiles sans être dans l'obligation de saisir à nouveau cet organisme; qu'il ressort des dispositions citées ci-dessus que la consultation du Conseil national consultatif des personnes handicapées ne revêtait pas un caractère obligatoire préalablement à l'intervention du décret et de l'arrêté attaqués; que, dès lors, les associations requérantes ne peuvent utilement se prévaloir de ce que des modifications, quelle qu'en soit l'importance, auraient été apportées aux projets de décret et d'arrêté après la consultation de cette instance pour soutenir que la procédure aurait été irrégulière ;
Sur la légalité interne du décret du 24 décembre 2015 :
4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation : " Les dispositions architecturales, les aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des locaux d'habitation, qu'ils soient la propriété de personnes privées ou publiques, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles à tous, et notamment aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap, notamment physique, sensoriel, cognitif, mental ou psychique, dans les cas et selon les conditions déterminés aux articles L. 111-7-1 à L. 111-7-11. Ces dispositions ne sont pas obligatoires pour les propriétaires construisant ou améliorant un logement pour leur propre usage " ; qu'aux termes de l'article L. 111-7-1 du même code : " Des décrets en Conseil d'Etat fixent les modalités relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées prévue à l'article L. 111-7 que doivent respecter les bâtiments ou parties de bâtiments nouveaux. Ils précisent les modalités particulières applicables à la construction de maisons individuelles et aux logements vendus en l'état futur d'achèvement et faisant l'objet de travaux modificatifs de l'acquéreur (...) " ;
En ce qui concerne les articles 3 et 4 et le 1° de l'article 6 :
5. Considérant que les articles R.* 111-18-1, R.* 111-18-2 et R.* 111-18-6 du code de la construction et de l'habitation prévoient que le ministre chargé de la construction fixe certaines obligations incombant aux constructeurs de bâtiments d'habitation collectifs et de maisons individuelles ; que les articles 3 et 4 et le 1° de l'article 6 du décret complètent ces articles afin de prévoir la possibilité pour le maître d'ouvrage de satisfaire aux obligations d'accessibilité aux personnes handicapées " par des solutions d'effet équivalent aux dispositions techniques de l'arrêté dès lors que celles-ci répondent aux objectifs poursuivis " ; que la faculté ainsi ouverte a notamment pour objet de permettre d'utiliser des innovations technologiques, pour atteindre les mêmes objectifs et sans qu'il soit porté atteinte au principe d'accessibilité ; que le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait l'article L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation en prévoyant la possibilité de mettre en oeuvre des dispositions d'effet équivalent doit dès lors être écarté ;
En ce qui concerne l'article 5 :
6. Considérant que l'article R.* 111-18-5 du code de la construction et de l'habitation s'insère dans une sous-section intitulée " Dispositions applicables lors de la construction de maisons individuelles ", dont l'article R.* 111-18-4 précise qu'elle est applicable " aux maisons individuelles construites pour être louées ou mises à dispositions ou pour être vendues, à l'exclusion de celles dont le propriétaire a, directement ou par l'intermédiaire d'un professionnel de la construction, entrepris la construction ou la réhabilitation pour son propre usage " ; qu'il résulte du premier alinéa de l'article L. 232-1 du même code qu'une maison individuelle s'entend " d'un immeuble à usage d'habitation ou d'un immeuble à usage professionnel et d'habitation ne comportant pas plus de deux logements destinés au même maître de l'ouvrage " ; que le premier alinéa de l'article R.* 111-18-5 dispose que : " Les maisons individuelles doivent être construites et aménagées de façon à être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit leur handicap. L'obligation d'accessibilité concerne les circulations extérieures, le logement et, le cas échéant, une place de stationnement automobile " ; que l'article 5 du décret complète cet article en y insérant après le premier alinéa un nouvel alinéa ainsi rédigé : " Dans le cas où sont superposés, même partiellement, soit deux logements, soit un logement et un local distinct à usage autre que d'habitation, l'installation d'un ascenseur ou d'une rampe d'accès n'est pas obligatoire. Les dispositions architecturales, les aménagements et les équipements propres à assurer l'accessibilité de ces logements superposés satisfont aux règles du I de l'article R. * 111-18-2 applicables aux bâtiments d'habitation collectifs " ; que le I de l'article R.* 111-18-2 auquel il est ainsi renvoyé prévoit au point 1 que les circulations et les portes de tous les logements doivent " dès la construction du bâtiment, présenter des caractéristiques minimales, définies par arrêté du ministre chargé de la construction, permettant la circulation de personnes handicapées " et fixe, au point 2, des règles applicables aux logements situés au rez-de-chaussée, en étage desservi par un ascenseur ou pour lesquels une desserte ultérieure par un ascenseur est prévue dès la construction ;
7. Considérant que les associations requérantes soutiennent que les dispositions insérées à l'article R.* 111-18-5 introduisent, pour le logement situé en étage d'une maison individuelle, une exception au principe d'accessibilité que n'autorise pas l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation ; qu'il résulte cependant des dispositions citées ci-dessus des articles L. 111-7 et L. 111-7-1 que le législateur a confié au pouvoir réglementaire le soin de fixer les modalités relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées que doivent respecter les bâtiments ou parties de bâtiments nouveaux en prévoyant des modalités particulières applicables à la construction de maisons individuelles ; qu'il appartenait dès lors au pouvoir réglementaire, sous le contrôle du juge, de définir des modalités d'accessibilité tenant compte tant des particularités propres à la construction de maisons individuelles, qui ne peuvent contenir plus de deux logements entre lesquels répartir les coûts associés aux équipements installés, que de l'équilibre à assurer, dans la définition de normes, qui constituent les exigences minimales imposées aux constructeurs, entre les avantages et les inconvénients induits par les modalités retenues ; qu'il ressort à cet égard des pièces du dossier, en particulier de l'étude d'impact du décret attaqué, que la mesure critiquée vise à permettre le développement de la construction de logements superposés en maisons individuelles, qui n'apparaît pas compatible avec le surcoût qu'induisent l'installation d'un ascenseur et son entretien ; qu'en n'imposant pas l'installation d'un ascenseur pour accéder aux logements superposés en maisons individuelles, le décret attaqué, qui a en revanche imposé la mise en place d'escaliers adaptés de plan et de dimensions compatibles avec l'installation ultérieure d'un dispositif d'élévation, a prévu une modalité particulière d'accessibilité qui, eu égard à l'ensemble des éléments relevés ci-dessus, n'est pas contraire aux dispositions invoquées de l'article L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation ; que le moyen doit également être écarté en ce qui concerne la faculté de ne pas installer de rampe d'accès, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que, compte tenu de la pente maximale admissible pour un tel équipement, son installation s'avérerait le plus souvent matériellement irréalisable ;
8. Considérant que les associations requérantes soutiennent également que les dispositions issues de l'article 5 du décret attaqué sont contraires aux stipulations de l'article 4 de la convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relative aux droits des personnes handicapées, qui prévoient que les Etats signataires s'engagent à " a) adopter toutes mesures appropriées d'ordre législatif, administratif ou autre pour mettre en oeuvre les droits reconnus dans la présente convention ; b) prendre toutes mesures appropriées, y compris des mesures législatives pour modifier, abroger ou abolir les lois, règlements, coutumes et pratiques qui sont source de discrimination envers les personnes handicapées (...) ; d) S'abstenir de tout acte et de toute pratique incompatible avec la présente convention et veiller à ce que les pouvoirs publics et les institutions agissent conformément à la présente convention " ; que ces stipulations, qui requièrent l'intervention d'actes complémentaires pour produire des effets à l'égard des particuliers, ont pour objet exclusif de régir les relations entre Etats ; que, par suite, les associations requérantes ne peuvent utilement s'en prévaloir ;
En ce qui concerne le 2° de l'article 6 :
9. Considérant que l'article L. 111-17-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit la possibilité pour le pouvoir réglementaire de préciser par décret en Conseil d'Etat " les modalités particulières applicables (...) aux logements vendus en l'état futur d'achèvement et faisant l'objet de travaux modificatifs de l'acquéreur " ; que le I de l'article R.* 111-18-6 du même code dispose que : " Est considéré comme accessible aux personnes handicapées tout bâtiment ou aménagement permettant à un habitant ou à un visiteur handicapé, avec la plus grande autonomie possible, de circuler, d'accéder aux locaux et équipements, d'utiliser les équipements, de se repérer et de communiquer. Les conditions d'accès des personnes handicapées doivent être les mêmes que celles des autres publics ou, à défaut, présenter une qualité d'usage équivalente " ; que le 2° de l'article 6 du décret attaqué a complété cet article d'un IV ainsi rédigé : " (...) lorsqu'une opération de construction comporte des logements situés dans une ou des maisons individuelles, vendus en l'état futur d'achèvement, un contrat de travaux modificatifs peut être établi à la demande de l'acquéreur, entre celui-ci et le promoteur de l'opération, sous réserve que le logement faisant l'objet de travaux modificatifs réalisés à la demande de l'acquéreur satisfasse aux caractéristiques suivantes : / a) Le logement peut être visité par une personne handicapée, quel que soit son handicap, c'est-à-dire que cette personne peut entrer dans le logement, se rendre dans le séjour par un cheminement accessible, y circuler et en ressortir ; / b) Les travaux modificatifs réalisés à la demande de l'acquéreur permettent la réversibilité des aménagements par des travaux simples, dans les conditions définies par arrêté du ministre chargé de la construction. / Le plan du logement correspondant au logement réalisé avec les travaux modificatifs demandés par l'acquéreur et le plan du logement correspondant à la configuration du logement conforme aux règles prévues au I doivent être fournis à l'acquéreur et annexés au contrat de travaux modificatifs de l'acquéreur. Si ce contrat est conclu avant la signature de l'acte authentique de vente, les deux plans sont en outre annexés à l'acte authentique de vente " ;
10. Considérant que les associations requérantes contestent la définition du caractère " visitable " d'un logement par une personne handicapée retenue par les dispositions précitées en faisant valoir que cette notion implique également la possibilité pour une personne handicapée visitant le logement, quel que soit la nature de son handicap, d'utiliser les cabinets d'aisance ; que le principe d'accessibilité posé par l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation précité n'implique cependant pas cette possibilité ; qu'ainsi les dispositions contestées ne méconnaissent pas cet article ; que ne peut être utilement invoquée la méconnaissance des stipulations de l'article 2 de la convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relatives aux droits des personnes handicapées, qui définissent la notion de " conception universelle " des biens et services dont le f de l'article 4 prévoit que les Etats signataires encouragent la recherche et le développement, ces stipulations exigeant l'intervention d'actes complémentaires pour produire des effets à l'égard des particuliers ;
En ce qui concerne l'article 7 :
11. Considérant que les dispositions contestées de l'article 7, qui introduisent à l'article R.* 111-18-10 du code de la construction et de l'habitation des dispositions pour l'essentiel identiques à celles de l'article R.* 111-18-3 auxquelles la rédaction antérieure de cet article se bornait à renvoyer, permettent au représentant de l'Etat d'accorder des dérogations " du fait des caractéristiques du bâtiment, notamment pour des motifs d'impossibilité technique liés au terrain, à la présence de constructions existantes ou à des contraintes résultant du classement de la zone de construction, en particulier au regard des règles de prévention des risques naturels ou technologiques " ; que ces dispositions, applicables uniquement dans le cas de travaux sur des bâtiments existants, ne font que permettre de prendre en compte des situations dans lesquelles des motifs techniques ou juridiques rendent impossible le respect des règles d'accessibilité aux personnes handicapées ; que, dès lors, elles ne méconnaissent pas, en tout état de cause, les dispositions de l'article L. 111-7 précité du code de la construction et de l'habitation ;
12. Considérant que les associations requérantes se prévalent également de l'article 4 de la convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relative aux droits des personnes handicapées, cité ci-dessus, ainsi que de l'article 9 de cette même convention aux termes duquel : " Afin de permettre aux personnes handicapées de vivre de façon indépendante et de participer pleinement à tous les aspects de la vie, les États Parties prennent des mesures appropriées pour leur assurer, sur la base de l'égalité avec les autres, l'accès à l'environnement physique, aux transports (...). Ces mesures, parmi lesquelles figurent l'identification et l'élimination des obstacles et barrières à l'accessibilité, s'appliquent, entre autres :a) Aux bâtiments (...) y compris (...) les logements (...) " ; que ces stipulations, qui requièrent l'intervention d'actes complémentaires pour produire des effets à l'égard des particuliers, ont pour objet exclusif de régir les relations entre Etats ; que, par suite, l'association requérante ne peut utilement s'en prévaloir ;
13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret qu'elles attaquent ;
Sur la légalité interne de l'arrêté du 24 décembre 2015 :
En ce qui concerne l'article 1er :
Quant au quatrième alinéa :
14. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article 1er de l'arrêté attaqué : " Des solutions d'effet équivalent peuvent être mises en oeuvre dès lors que celles-ci satisfont aux mêmes objectifs que les solutions prescrites par le présent arrêté. Lorsqu'une solution d'effet équivalent est mise en oeuvre, le maître d'ouvrage transmet au représentant de l'Etat dans le département, préalablement aux travaux, les éléments permettant de vérifier que cette solution satisfait aux objectifs d'accessibilité. Ces éléments sont transmis en trois exemplaires sauf s'ils sont transmis par voie électronique. Le représentant de l'Etat notifie sa décision motivée, dans les trois mois qui suivent la réception des éléments, après avoir consulté la commission compétente en application de l'article R.* 111-19-30. A défaut de réponse de la commission dans un délai de deux mois à compter de la transmission de la demande d'avis, celui-ci est réputé favorable. A défaut de réponse du représentant de l'Etat dans le département dans le délai de trois mois à compter de la date à laquelle il a reçu la demande d'accord, celui-ci est réputé acquis " ;
15. Considérant que ces dispositions trouvent leur base légale dans les dispositions des articles R.* 111-18-1, R.* 111-18-2 et R.* 111-18-6 du code de la construction et de l'habitation ; qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, ces dispositions ont pu légalement renvoyer à un arrêté " la possibilité pour le maître d'ouvrage de satisfaire à ces obligations par des solutions d'effet équivalent aux dispositions techniques de l'arrêté dès lors que celles-ci répondent aux objectifs poursuivis " ; qu'ainsi, l'arrêté contesté n'est pas entaché d'incompétence ;
16. Considérant qu'ainsi que le rappelle l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, un régime de décision implicite d'acceptation ne peut être institué lorsque la protection des libertés ou la sauvegarde des autres principes de valeur constitutionnelle s'y opposent ; que l'institution d'un tel régime, s'agissant de l'agrément de solutions techniques d'effet équivalent aux dispositions réglementaires destinées à assurer l'accessibilité des personnes handicapées, ne porte cependant pas à la liberté d'aller et de venir une atteinte illégale dès lors, en tout état de cause, qu'il ne concerne que des locaux privés destinés au logement ;
17. Considérant qu'à supposer même que, pour certaines des prescriptions techniques de l'arrêté, il ne soit pas envisageable, quel que soit l'état de l'art, de substituer des solutions techniques équivalentes, la circonstance que la faculté de substitution prévue à l'article 1er de l'arrêté est énoncée en termes généraux n'implique aucune méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la norme et ne révèle pas davantage une erreur d'appréciation, la faculté de substitution étant soumise au cas par cas à l'agrément de l'autorité administrative ;
Quant aux cinquième à septième alinéas :
18. Considérant qu'aux termes des cinquième à septième alinéas de l'article 1er de l'arrêté attaqué : " Les dispositions des articles 3 à 15 concernant les espaces de manoeuvre avec possibilité de demi-tour, les espaces de manoeuvre de porte et les espaces d'usage devant ou à l'aplomb des équipements ne s'appliquent pas : / - pour les étages ou niveaux non accessibles aux personnes circulant en fauteuil roulant et non susceptibles de l'être ; / - aux bâtiments d'habitation collectifs lorsqu'ils font l'objet de travaux et aux bâtiments existants où sont créés des logements par changement de destination, dès lors que l'accès au bâtiment ne permet pas à une personne en fauteuil roulant de le franchir. Cette impossibilité d'accès au bâtiment est avérée notamment si le bâtiment est uniquement accessible par une entrée présentant les caractéristiques suivantes : l'espace entre le bord de la chaussée et l'entrée du bâtiment présente à la fois une largeur de trottoir inférieure ou égale à 2,8 m, une pente longitudinale de trottoir supérieure ou égale à 5 % et une différence de niveaux d'une hauteur supérieure à 17 cm entre l'extérieur et l'intérieur du bâtiment " ;
19. Considérant, d'une part, qu'en tant qu'elles visent, au sixième alinéa, les étages ou niveaux non accessibles aux personnes circulant en fauteuil roulant, ces dispositions n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de dispenser d'obtenir les dérogations nécessaires, conformément aux prévisions du code de la construction et de l'habitation dans ses articles R.* 111-18-3, s'agissant des bâtiments d'habitation collectifs, et R.* 111-18-7, s'agissant des maisons individuelles ; qu'elles n'ont pas davantage pour objet et ne sauraient avoir pour effet de permettre de déroger aux dispositions de l'article R.* 111-5 du même code selon lesquelles : " On doit pouvoir porter dans un logement ou en faire sortir une personne couchée sur un brancard (...) " ;
20. Considérant, d'autre part, qu'en tant qu'elles visent, à la première phrase du septième alinéa, les bâtiments d'habitation collectifs lorsqu'ils font l'objet de travaux et les bâtiments existants où sont créés des logements par changement de destination, dès lors que l'accès au bâtiment ne permet pas à une personne en fauteuil roulant de le franchir, les dispositions précitées n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de dispenser d'obtenir les dérogations nécessaires conformément aux dispositions de l'article R.* 111-18-10, qui précise les conditions dans lesquelles le représentant de l'Etat dans le département peut accorder des dérogations aux dispositions qui ne peuvent être respectées, soit du fait des caractéristiques du bâtiment, soit au vu d'un rapport d'analyse des bénéfices et inconvénients, soit en cas de contraintes liées à la préservation du patrimoine ; que, en revanche, en tant que, par la deuxième phrase du septième alinéa, elles déterminent des caractéristiques qui permettraient en toute circonstance de regarder comme avérée l'impossibilité d'accès, elles instituent un régime d'exemption à caractère général que n'autorisent pas les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'accessibilité des personnes handicapées, notamment celles des articles L. 111-7 et L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation citées au point 4 ci-dessus ; qu'ainsi les dispositions de la deuxième phrase du septième alinéa de l'article 1er de l'arrêté, qui sont divisibles des autres dispositions de l'article 1er, doivent être annulées ;
Quant au huitième alinéa :
21. Considérant, enfin, que le huitième et dernier alinéa de l'article 1er de l'arrêté attaqué est ainsi rédigé : " Les locaux et équipements collectifs concernés par le présent arrêté sont uniquement ceux dont l'accès est autorisé aux occupants des logements " ; que, contrairement à ce qui est allégué, ces dispositions, qui ont pour seul objet d'exclure du champ d'application des règles posées par l'arrêté les locaux et équipements collectifs, notamment techniques, dont l'accès, réservé à des personnes habilitées, n'est pas ouvert aux occupants des logements, n'ont pas pour objet ni pour effet de prévoir une exemption des obligations d'accessibilité qui s'imposeraient à l'intention des personnes handicapés visitant des logements ; qu'ainsi l'argumentation des requérants dirigée contre ces dispositions, en ce qu'elles porteraient atteinte à l'accessibilité pour ces personnes est inopérante ;
En ce qui concerne l'article 2 :
22. Considérant que les sixième à neuvième alinéas du I de l'article 2 de l'arrêté disposent que : " Lorsque les caractéristiques du terrain ne permettent pas la réalisation d'un cheminement accessible depuis la voie de desserte, un espace de stationnement adapté tel que défini à l'article 3 est prévu à proximité de l'entrée du bâtiment ou du logement ainsi que de chaque local ou équipement collectif. Dans ce cas, un cheminement accessible tel que défini au présent article relie un espace de stationnement adapté : / - aux locaux ou équipements collectifs ; / - à l'entrée du ou des bâtiments donnant accès aux logements ; / - à l'entrée du ou des logements accessibles ou susceptibles de l'être, lorsque ceux-ci ont une entrée indépendante " ; que ces dispositions, qui s'appliquent dans des situations d'impossibilité matérielle, tenant à la configuration des lieux, de réaliser un cheminement accessible, n'ont pas pour effet de créer un régime d'exemption au principe d'accessibilité ; qu'elles n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de dispenser de l'obtention d'une dérogation telle que prévue par les dispositions du premier alinéa de l'article R.* 111-18-3, applicables lors de la construction de bâtiments d'habitation collectifs, aux termes duquel : " Le représentant de l'Etat dans le département peut accorder des dérogations à celles des dispositions de la présente sous-section qui ne peuvent être respectées du fait d'une impossibilité technique résultant de l'environnement du bâtiment et, notamment, des caractéristiques du terrain, de la présence de constructions existantes ou de contraintes liées au classement de la zone de construction, en particulier au regard de la réglementation de prévention contre les inondations " ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense aux conclusions tendant à leur annulation, elles ne sont pas entachées d'erreur de droit ;
23. Considérant qu'aux termes du septième alinéa du a) du 2° du II de l'article 2, qui définit les caractéristiques dimensionnelles des profils en long des cheminements extérieurs accessibles tels que définis au I du même article : " Lorsqu'il ne peut être évité, un faible écart de niveau peut être traité par un ressaut à bord arrondi ou muni d'un chanfrein et dont la hauteur doit être inférieure ou égale à 2 cm. Cette hauteur maximale peut toutefois être portée à 4 cm si le ressaut comporte sur toute sa hauteur une pente ne dépassant pas 33 % " ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces dispositions sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation, les requérants n'apportant aucun élément au soutien de leur allégation selon laquelle un ressaut d'une hauteur de 4 centimètres et dont la pente ne dépasse pas 33 %, tel qu'admis par les dispositions précitées, comporterait un danger pour la sécurité des personnes utilisant un fauteuil roulant ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense aux conclusions tendant à l'annulation de ces dispositions, le moyen doit être écarté ;
En ce qui concerne l'article 4 :
24. Considérant que le troisième alinéa du I de l'article 4 de l'arrêté attaqué dispose que : " La porte palière d'un logement superposé, non accessible à un utilisateur de fauteuil roulant, selon les conditions de l'article R.* 111-18-5 du code de la construction et de l'habitation, peut être installée soit en haut soit en bas de l'escalier le desservant " ; que le moyen tiré de ce que ces dispositions seraient illégales par voie de conséquence de l'illégalité qui entacherait les dispositions du deuxième alinéa de l'article R.* 111-18-5 ne peut qu'être écarté, compte tenu du rejet par la présente décision des conclusions dirigées contre celles-ci ;
En ce qui concerne l'article 14 :
25. Considérant que les dispositions du b) du 3° du II de l'article 14 de l'arrêté attaqué, relatives aux franchissement du ressaut de l'intérieur du logement vers les balcons, terrasses et loggias, disposent que: " Pour l'un des balcons, terrasses ou loggias du logement au moins, lorsque la hauteur du ressaut mentionné au 3.1 est supérieure à 4 cm, un espace libre est prévu au droit d'au moins un des accès, pour permettre l'installation ultérieure d'une rampe amovible ou d'un appareil élévateur vertical. La largeur de l'espace est de 0,80 m et sa longueur est telle que l'on peut franchir le dénivelé grâce à une rampe qui présente la pente suivante : / 10 % sur 2 m au plus ; / 12 % sur 50 cm au plus ; / 12 % sur toute la longueur de la rampe, dans le cas particulier d'une terrasse appartenant à un logement qui n'est pas muni d'une chape flottante associée à une isolation " ; qu'en revanche, pour l'accès depuis les espaces extérieurs vers l'intérieur du logement, le ressaut admissible est limité par les dispositions du 4° du II de l'article 14 à une hauteur de 2 cm par l'installation dès la livraison du logement d'un dispositif de mise à niveau du plancher, tel qu'un caillebotis, des dalles sur plots ou tout autre système équivalent ; que les associations requérantes contestent les dispositions du b) du 3° du II de l'article 14 en faisant valoir, en premier lieu, que l'existence d'un dénivelé entre un logement et un espace extérieur ne s'impose, en vertu des principes techniques de construction, que dans le cas d'une terrasse située en étage, et qu'au demeurant, dans cette hypothèse, l'installation d'un caillebotis ou de dalles sur plots permet de compenser ce dénivelé, en second lieu que la pente maximale jugée admissible de 12 % est excessive et, enfin, que la mise en place d'un plan incliné répondant aux spécifications des dispositions précitées est dans la plupart des cas matériellement impossible ; qu'il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que, eu égard aux contraintes techniques de construction, qui peuvent imposer des relevés d'étanchéité bien supérieurs à 4 cm, y compris en rez-de-chaussée, et à la valeur de pente maximale retenue, pente qu'il appartient aux occupants de logement de limiter par l'agencement du mobilier dans les pièces donnant accès aux balcons terrasses et loggias, les dispositions ainsi critiquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ;
En ce qui concerne l'article 15 :
26. Considérant que l'article 15, relatif à l'adaptabilité de la salle d'eau, qui impose qu'au moins une salle d'eau soit équipée de manière à ménager la possibilité d'installer une douche accessible, dispose que : " Le ressaut du bac de douche de la douche accessible doit être limité afin de permettre son accès en toute sécurité " ; que les associations requérantes contestent cette disposition en ce qu'elle n'exclut pas toute possibilité d'un ressaut pour l'accès au bac à douche ; que, toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions de cet article, soient, nonobstant les avantages que présente l'absence de ressaut et eu égard à l'objet de l'arrêté, consistant à énoncer les règles minimales applicables, entachées d'erreur manifeste d'appréciation ;
En ce qui concerne l'annexe 2 :
27. Considérant que les associations requérantes soutiennent que les caractéristiques dimensionnelles des espaces de manoeuvre de porte et des sas situés dans les parties communes, telles que définies à l'annexe 2 de l'arrêté attaqué, sont insuffisantes pour permettre à une personne en fauteuil d'effectuer un demi-tour et sont par suite entachées d'erreur manifeste d'appréciation ;
28. Considérant, en premier lieu, que si le 2° de l'article 1er de l'arrêté du 28 avril 2017 modifiant diverses dispositions relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées des logements destinés à l'occupation temporaire ou saisonnière dont la gestion et l'entretien sont organisés et assurés de façon permanente, des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant, des installations existantes ouvertes au public ainsi que des bâtiments d'habitation collectifs et des maisons individuelles lors de leur construction a modifié ces dispositions afin de prévoir expressément que les espaces concernés doivent permettre à une personne en fauteuil roulant d'effectuer un demi-tour, il n'est ni établi, ni même allégué que les dispositions critiquées de l'arrêté attaqué n'auraient reçu aucune exécution avant l'intervention de l'arrêté du 28 avril 2017 ; qu'il y a dès lors lieu pour le Conseil d'Etat de statuer sur les conclusions tendant à leur annulation ;
29. Considérant, en deuxième lieu, que l'annexe 2 de l'arrêté attaqué prévoit que l'intérieur des sas d'isolement doit comporter, devant chaque porte, un espace de manoeuvre de porte de dimensions d'au minimum 1,20 m x 2,20 m ; que l'association requérante soutient que ces dimensions sont insuffisantes pour permettre à une personne circulant en fauteuil roulant d'effectuer un demi-tour à l'intérieur d'un sas d'isolement ; qu'il ressort des pièces du dossier que, si les sas d'isolement ont pour fonction principale d'empêcher la propagation des flammes en cas d'incendie et de permettre aux personnes d'y rester confinées en attendant l'arrivée des secours, il ne peut être exclu que les personnes confinées dans ces sas aient besoin d'effectuer un demi-tour pour en ressortir en urgence ; qu'il ressort des pièces du dossier que les dimensions prévues pour ces sas par les dispositions contestées ne permettent pas à une personne circulant en fauteuil roulant d'y effectuer un demi-tour ; qu'ainsi, l'arrêté attaqué est entaché d'erreur manifeste d'appréciation sur ce point ;
30. Considérant, enfin, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que, compte tenu des caractéristiques dimensionnelles prévues par l'arrêté attaqué, les autres dispositions critiquées concernant les espaces de manoeuvre seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ;
31. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les associations requérantes sont uniquement fondées à demander l'annulation de l'arrêté qu'elles attaquent en ce qui concerne la deuxième phrase du septième alinéa de l'article 1er et les dispositions de l'annexe 2 relatives aux caractéristiques dimensionnelles des sas d'isolement ;
Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :
32. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à verser aux associations requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La deuxième phrase du septième alinéa de l'article 1er et les dispositions de l'annexe 2 relatives aux caractéristiques dimensionnelles des sas d'isolement de l'arrêté du 24 décembre 2015 sont annulées.
Article 2 : L'Etat versera à l'Association pour l'intégration des personnes handicapées moteurs (ANPIHM) et autres requérants une somme globale de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La requête n° 397361 et le surplus des conclusions de la requête n° 397360 sont rejetés.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'Association pour l'intégration des personnes handicapées moteurs, première requérante dénommée, pour l'ensemble des requérants, au Premier ministre et au ministre de la Cohésion des territoires.
Copie en sera transmise à la ministre des solidarités et de la santé.