Conseil d'État
N° 394016
ECLI:FR:Code Inconnu:2015:394016.20151127
Inédit au recueil Lebon
3ème - 8ème SSR
M. Romain Victor, rapporteur
M. Vincent Daumas, rapporteur public
SCP PIWNICA, MOLINIE, avocats
Lecture du vendredi 27 novembre 2015
Vu la procédure suivante :
1° Sous le n° 394016, par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 12 octobre et 18 novembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune d'Aix-en-Provence demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-1085 du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 394017, par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 12 octobre et 18 novembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune d'Aix-en-Provence demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution du décret n° 2015-1085 du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence et celle de l'arrêté du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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3° Sous le n° 394217, par une requête et un mémoire distinct enregistrés les 23 octobre et 2 novembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Pertuis demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-1085 du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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4° Sous le n° 394280, par une requête enregistrée le 27 octobre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune d'Eguilles demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-1085 du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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5° Sous le n° 394281, par une requête enregistrée le 27 octobre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune d'Eguilles demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution du décret n° 2015-1085 du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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6° Sous le n° 394445, par une ordonnance n° 1508734 du 6 novembre 2015, enregistrée le 9 novembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président de la première chambre du tribunal administratif de Marseille, avant qu'il soit statué sur la demande de la commune d'Eguilles tendant à la suspension, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'une part, de l'arrêté du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence et, d'autre part, de l'arrêté du 12 octobre 2015 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a constaté la composition du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, a décidé, par application de l'article 23-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des III et IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- la Charte européenne de l'autonomie locale ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ;
- le décret n° 2007-679 du 3 mai 2007 ;
- le décret n° 2015-1085 du 28 août 2015 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Romain Victor, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la commune d'Aix-en-Provence ;
1. Considérant que le I de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a créé les articles L. 5218-1 à L. 5218-11 du code général des collectivités territoriale relatifs à la métropole d'Aix-Marseille-Provence ; qu'aux termes de l'article L. 5218-1 de ce code : " I. - Par dérogation au deuxième alinéa de l'article L. 5217-1, la métropole d'Aix-Marseille-Provence regroupe l'ensemble des communes membres de la communauté urbaine Marseille Provence métropole, de la communauté d'agglomération du Pays d'Aix-en-Provence, de la communauté d'agglomération Salon Etang de Berre Durance, de la communauté d'agglomération du Pays d'Aubagne et de l'Etoile, du syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence et de la communauté d'agglomération du Pays de Martigues. / Le siège de la métropole d'Aix-Marseille-Provence est fixé à Marseille. / II. - La métropole d'Aix-Marseille-Provence est soumise aux dispositions du chapitre VII du présent titre, sous réserve des dispositions du présent chapitre " ; qu'aux termes de l'article L. 5218-2 du même code : " Sans préjudice de l'article L. 5217-2, la métropole d'Aix-Marseille-Provence exerce les compétences qui étaient, à la date de sa création, transférées par les communes membres aux établissements publics de coopération intercommunale fusionnés en vertu du I de l'article L. 5218-1 " ; qu'aux termes de son article L. 5218-3 : " La métropole d'Aix-Marseille-Provence est divisée en territoires. Les limites de ces territoires sont fixées par décret en Conseil d'Etat en tenant compte des solidarités géographiques préexistantes " ; qu'enfin, le II de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 précitée dispose que la métropole d'Aix-Marseille-Provence est créée au 1er janvier 2016 ;
2. Considérant que, par des requêtes enregistrées sous les nos 394016, 394217 et 394280, les communes d'Aix-en-Provence, de Pertuis et d'Eguilles demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ; que, sous le n° 394016, la commune d'Aix-en-Provence demande en outre l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ; que, sous le n° 394017, la commune d'Aix-en-Provence demande la suspension, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de l'exécution du décret et de l'arrêté attaqués ; que, sous le n° 394281, la commune d'Eguilles demande également la suspension, sur le fondement des mêmes dispositions, du décret du 28 août 2015 ; que, sous le n° 394445, le président de la première chambre du tribunal administratif de Marseille a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, avant qu'il soit statué sur la demande de la commune d'Eguilles tendant à la suspension, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de l'arrêté du 1er septembre 2015 précité et de l'arrêté du 12 octobre 2015 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a constaté la composition du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des III et IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ; que ces requêtes et la question prioritaire de constitutionnalité transmise au Conseil d'Etat présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre, y compris, dans les circonstances de l'espèce, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, celles qui comportent des conclusions dirigées contre l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, pour statuer par une seule décision ;
Sur les conclusions des requêtes dirigées contre le décret du 28 août 2015 :
En ce qui concerne les interventions :
3. Considérant que la commune de Cabriès et la commune de Trets justifient d'un intérêt suffisant à l'annulation de la décision attaquée ; qu'ainsi, leur intervention est recevable ;
En ce qui concerne la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune d'Aix-en-Provence :
4. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) " ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et qu'elle soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ;
5. Considérant que la commune d'Aix-en-Provence soutient que les dispositions des articles L. 5218-1 à L. 5218-3 du code général des collectivités territoriales et du II de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 précitée méconnaissent le principe de la libre administration des collectivités territoriales qui résulte des articles 34 et 72 de la Constitution, en tant qu'elles imposent le regroupement des communes membres de la communauté urbaine Marseille Provence métropole, de la communauté d'agglomération du Pays d'Aix-en-Provence, de la communauté d'agglomération Salon Etang de Berre Durance, de la communauté d'agglomération du Pays d'Aubagne et de l'Etoile, du syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence et de la communauté d'agglomération du Pays de Martigues dans le nouvel établissement public de coopération intercommunale, dénommé métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
6. Considérant que les dispositions des articles L. 5218-1 à L. 5218-3 du code général des collectivités territoriales et du II de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 précitée, en tant qu'elles ont pour effet d'imposer le regroupement des communes membres des six établissements publics de coopération intercommunale mentionnés au point 5, à compter du 1er janvier 2016, dans un nouvel établissement public intercommunal dénommé métropole d'Aix-Marseille-Provence et d'attribuer à cet établissement les compétences qui avaient été transférées aux établissements publics de coopération intercommunale fusionnés par ces mêmes communes, affectent la libre administration de celles-ci ; que, toutefois, il ressort des travaux préparatoires à l'adoption de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 qu'en imposant à ces communes de faire partie de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, le législateur a entendu doter ce territoire, qui constitue la deuxième métropole française en termes démographiques, d'une structure intercommunale unique en vue de favoriser son dynamisme économique, d'organiser la solidarité en son sein et d'accroître l'efficacité de l'action publique à son échelle ; qu'il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général ; qu'il pouvait, dans ce but, apporter ces limitations à la libre administration des communes ;
7. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la question de constitutionnalité invoquée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux ; que, par suite, sans qu'il soit besoin de saisir le Conseil constitutionnel, le moyen tiré de ce que les dispositions des articles L. 5218-1 à L. 5218-3 du code général des collectivités territoriales et du II de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté ;
En ce qui concerne la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Pertuis :
8. Considérant que la commune de Pertuis soutient qu'en adoptant les dispositions du 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ainsi que celles du premier alinéa du VI du même article, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ; que la requérante soutient, en outre, que ces dispositions portent atteinte aux principes constitutionnels d'égalité devant le suffrage et d'égalité entre les collectivités territoriales ;
9. Considérant, toutefois, que l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales énonce les règles applicables à la détermination du nombre des sièges de conseiller communautaire et à leur répartition entre les communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; que la requête de la commune de Pertuis enregistrée sous le n° 394217 tend à l'annulation du décret du 28 août 2015, lequel n'a ni pour objet ni pour effet de fixer le nombre et la répartition des sièges des communes membres du nouvel établissement au conseil métropolitain ; que les dispositions contestées ne sont, par conséquent, pas applicables au litige ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions du 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté ;
En ce qui concerne les autres moyens soulevés à l'appui des requêtes :
Quant à la légalité externe :
10. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que les ministres chargés de l'exécution d'un acte sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement son exécution ; que le décret attaqué, qui détermine la liste des communes membres de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, fixe l'adresse du siège de cet établissement et désigne son comptable public n'appelle aucune mesure que le ministre chargé de la politique de la ville serait compétent pour signer ou contresigner ; que si le décret prévoit que le receveur des finances de la commune de Marseille assure les fonctions de comptable de la métropole, cette disposition n'appelle aucune mesure que le ministre des finances et des comptes publics serait compétent pour signer ou contresigner ; qu'il suit de là que les moyens de la commune d'Aix-en-Provence et de la commune d'Eguilles tirés du défaut de contreseing de ces ministres doivent être écartés ;
11. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des termes mêmes du VII de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales que, dans les métropoles, le nombre et la répartition des sièges de conseiller communautaire est constaté par arrêté du représentant de l'Etat dans le département lorsque les communes font partie du même département ou par arrêté conjoint des représentants de l'Etat dans les départements concernés dans le cas contraire ; que, dès lors, la commune de Pertuis n'est pas fondée à soutenir que le décret qu'elle attaque serait entaché d'incompétence négative en tant qu'il ne fixe pas lui-même le nombre et la répartition des conseillers communautaires appelés à siéger au sein de l'organe délibérant de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
12. Considérant, en troisième lieu, que si l'article L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales dispose que le représentant de l'Etat dans le département consulte la commission départementale de la coopération intercommunale " sur tout projet de création d'un établissement public de coopération intercommunale ", il résulte des termes mêmes de cet article que ses dispositions ne trouvent à s'appliquer que dans les cas, mentionnés à l'article L. 5211-5 du même code, dans lesquels la création de l'établissement public de coopération intercommunale est décidée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le département ; que la métropole d'Aix-Marseille-Provence ayant été instituée par la loi, la commune de Pertuis n'est pas fondée à soutenir que sa création aurait dû être précédée de la consultation des commissions départementales de la coopération intercommunale instituées dans les départements des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse ;
13. Considérant, en quatrième lieu, que l'omission, dans les visas du décret attaqué, de la délibération du conseil municipal de Marseille mettant un immeuble de la commune à la disposition de la métropole en vue qu'elle y établisse son siège n'est pas, en tout état de cause, de nature à en affecter la légalité ;
Quant à la légalité interne :
14. Considérant, en premier lieu, que la commune d'Aix-en-Provence invoque, par la voie de l'exception, l'incompatibilité des dispositions des articles L. 5218-1 à L. 5218-3 du code général des collectivités territoriales et du II de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 précitée avec les stipulations de l'article 4, paragraphe 6 de la Charte européenne de l'autonomie locale, régulièrement approuvée et publiée au Journal officiel de la République française du 5 mai 2007 par le décret du 3 mai 2007 ; qu'aux termes de ces stipulations : " Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement " ;
15. Considérant, toutefois, que si, en vertu des dispositions de l'article 55 de la Constitution, le juge devant lequel un acte administratif est contesté au motif que les dispositions législatives dont il fait application sont contraires à une norme juridique contenue dans un traité ou un accord régulièrement introduit dans l'ordre juridique interne est habilité à écarter l'application de celles-ci, il ne peut être utilement saisi d'un moyen tiré de ce que la procédure d'adoption de la loi n'aurait pas été conforme aux stipulations d'un tel traité ou accord ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que la loi du 27 janvier 2014 précitée aurait été adoptée en méconnaissance des stipulations de l'article 4, paragraphe 6, de la Charte européenne de l'autonomie locale imposant la consultation préalable des collectivités locales ne peut qu'être écarté ;
16. Considérant, en deuxième lieu, que si l'article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que la création de la métropole est prononcée par décret et que ce décret fixe, notamment, les compétences de cet établissement à la date de sa création, ces dispositions ne trouvent pas à s'appliquer dans le cas où le législateur, après avoir institué une métropole, a lui-même défini les compétences de cet établissement à la date de sa création ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 1, les compétences de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ont été définies par l'article L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales, issu de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ; qu'il suit de là que la commune d'Eguilles n'est pas fondée à soutenir que le décret attaqué est illégal en tant qu'il ne fixe pas les compétences de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
17. Considérant, en troisième lieu, que le moyen tiré de ce que le décret serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il fixe le siège de la métropole d'Aix-Marseille-Provence au Palais du Pharo à Marseille n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 :
En ce qui concerne la question prioritaire de constitutionnalité transmise au Conseil d'Etat :
18. Considérant que la commune d'Eguilles a saisi le tribunal administratif de Marseille de conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence et, d'autre part, de l'arrêté du 12 octobre 2015 du préfet des Bouches-du-Rhône constatant la composition du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ; qu'elle a parallèlement saisi le juge des référés de ce tribunal de conclusions tendant à la suspension, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de l'exécution de ces arrêtés ; que, par une ordonnance du 6 novembre 2015, le président de la première chambre du tribunal administratif de Marseille a transmis au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des III et IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ;
19. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales : " Les métropoles (...) sont administrées par un organe délibérant composé de délégués des communes membres élus dans le cadre de l'élection municipale au suffrage universel direct pour toutes les communes dont le conseil municipal est élu au scrutin de liste, dans les conditions fixées par la loi " ; qu'il résulte du I de l'article L. 5211-6-1 du même code que le nombre et la répartition des sièges de conseiller communautaire sont établis, en ce qui concerne les métropoles, selon les modalités prévues aux II à IV de cet article ; que le II de cet article prévoit que, dans les métropoles, la composition de l'organe délibérant est établie par les III à VI selon les principes suivants : " 1° L'attribution des sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne aux communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale, en fonction du tableau fixé au III, garantit une représentation essentiellement démographique ; / 2° L'attribution d'un siège à chaque commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale assure la représentation de l'ensemble des communes " ; que le III du même article fixe à 130 le nombre des conseillers communautaires de l'organe délibérant de tout établissement de coopération intercommunale dont la population municipale excède un million d'habitants et prévoit que ce nombre peut être modifié dans les conditions prévues aux 2°, 4° ou 5° du IV ; qu'aux termes du IV du même article : " La répartition des sièges est établie selon les modalités suivantes : / 1° Les sièges à pourvoir prévus au tableau du III sont répartis entre les communes à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sur la base de leur population municipale authentifiée par le plus récent décret publié en application de l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ; / 2° Les communes n'ayant pu bénéficier de la répartition de sièges prévue au 1° du présent IV se voient attribuer un siège, au-delà de l'effectif fixé par le tableau du III ; / (...) 4° Si, par application des modalités prévues aux 1° à 3° du présent IV, le nombre de sièges attribués à une commune est supérieur à celui de ses conseillers municipaux, le nombre total de sièges au sein de l'organe délibérant est réduit à due concurrence du nombre de sièges nécessaire pour que, à l'issue d'une nouvelle application des 1° à 3° du présent IV, cette commune dispose d'un nombre total de sièges inférieur ou égal à celui de ses conseillers municipaux ; / 4° bis Dans la métropole d'Aix-Marseille-Provence, sont attribués en supplément, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, aux communes ayant bénéficié de la répartition des sièges prévue au 1° du présent IV, 20 % de la totalité des sièges, répartis en application des 1° et 2° du même IV ; / 5° En cas d'égalité de la plus forte moyenne entre des communes lors de l'attribution du dernier siège, chacune de ces communes se voit attribuer un siège " ;
20. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 23-4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que, lorsqu'une juridiction relevant du Conseil d'Etat a transmis à ce dernier, en application de l'article 23-2 de cette même ordonnance, la question de la conformité à la Constitution d'une disposition législative, le Conseil constitutionnel est saisi de cette question de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et qu'elle soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ;
21. Considérant que les dispositions des III et IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales sont applicables au litige dont est saisi le tribunal administratif de Marseille ; qu'elles n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ;
22. Considérant que les dispositions du III de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales se bornent à fixer, en fonction de la population municipale de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, le nombre des sièges de conseiller communautaire et à prévoir que ce nombre peut être modifié dans les conditions prévues aux 2°, 4° ou 5° du IV ; que les dispositions des 1° à 4° et du 5° du IV du même article définissent les modalités de la répartition des sièges de conseiller communautaire au sein de l'organe délibérant de cet établissement ; que le 1° du IV prévoit que les sièges prévus au III sont d'abord répartis entre les communes membres de l'établissement à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sur la base de leur population municipale ; que le 2° du même IV énonce que les communes n'ayant pu bénéficier de l'attribution d'un siège dans le cadre de la répartition à la représentation proportionnelle se voient attribuer un siège, au-delà de l'effectif mentionné au III ; que le 3° du même IV fixe les règles destinées à éviter qu'une commune ne dispose de plus de la moitié des sièges de l'organe délibérant ; que le 4° du même IV prévoit les règles à appliquer dans le cas où le nombre des sièges attribués à une commune excède celui de ses conseillers municipaux ; qu'enfin, le 5° prévoit qu'en cas d'égalité de la plus forte moyenne entre des communes lors de l'attribution du dernier siège, chacune de ces communes se voit attribuer un siège ; qu'il résulte de ces dispositions que les sièges au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale sont attribués aux communes membres à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne et que chaque commune dispose d'au moins d'un siège ; qu'ainsi, elles ne méconnaissent pas le principe selon lequel l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale doit être élu sur des bases essentiellement démographiques ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions du III et des 1° à 4° et 5° du IV du même article portent atteinte au principe d'égalité devant le suffrage ne soulève pas une question présentant un caractère sérieux ;
23. Considérant, en revanche, que le moyen tiré de ce que les dispositions du 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, et notamment au principe d'égalité devant le suffrage, soulève une question présentant un caractère sérieux ;
24. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a seulement lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune d'Eguilles, en tant qu'elle vise les dispositions du 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ;
25. Considérant que, par la présente décision, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a renvoyé au Conseil constitutionnel la question tirée de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ; que, l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse ayant été pris en application de ces dispositions, il y a lieu de surseoir à statuer sur les conclusions de la requête n° 394016 de la commune d'Aix-en-Provence tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté, jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question prioritaire de constitutionnalité ;
Sur les requêtes enregistrées sous les nos 394017 et 394281 :
26. Considérant que, par la présente décision, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, s'est prononcé sur les conclusions de la commune d'Aix-en-Provence et de la commune d'Eguilles tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ; que, par une ordonnance du 6 novembre 2015, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a ordonné la suspension, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ; qu'ainsi, les requêtes de la commune d'Aix-en-Provence et de la commune d'Eguilles tendant, sur le fondement des mêmes dispositions, à la suspension de l'exécution de ce décret et de cet arrêté sont devenues sans objet ; qu'il n'y a pas lieu, par suite, d'y statuer ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
27. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme à verser à la commune d'Eguilles soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans l'instance enregistrée sous les nos 394280 et 394281, la partie perdante ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention de la commune de Cabriès et celle de la commune de Trets sont admises.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par la commune d'Aix-en-Provence et par la commune de Pertuis ni la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune d'Eguilles, en tant qu'elle porte sur les dispositions du III et des 1° à 4° et du 5° du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales.
Article 3 : La question de la conformité à la Constitution des dispositions du 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales est renvoyée au Conseil constitutionnel.
Article 4 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions des requêtes de la commune d'Aix-en-Provence et de la commune d'Eguilles enregistrées sous les nos 394017 et 394281.
Article 5 : Les requêtes de la commune de Pertuis et de la commune d'Eguilles enregistrées sous les nos 394217 et 394280, ainsi que les conclusions de la requête de la commune d'Aix-en-Provence, enregistrée sous le n° 394016, tendant à l'annulation du décret du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence sont rejetées.
Article 6 : Il est sursis à statuer, jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité mentionnée à l'article 3, sur les conclusions de la requête de la commune d'Aix-en-Provence enregistrée sous le n° 394016 tendant à l'annulation de l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence.
Article 7 : Les conclusions de la commune d'Eguilles présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 8 : La présente décision sera notifiée à la commune d'Aix-en-Provence, à la commune de Pertuis, à la commune d'Eguilles, à la commune de Trets, à la commune de Cabriès, au Premier ministre et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au tribunal administratif de Marseille.
N° 394016
ECLI:FR:Code Inconnu:2015:394016.20151127
Inédit au recueil Lebon
3ème - 8ème SSR
M. Romain Victor, rapporteur
M. Vincent Daumas, rapporteur public
SCP PIWNICA, MOLINIE, avocats
Lecture du vendredi 27 novembre 2015
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
1° Sous le n° 394016, par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 12 octobre et 18 novembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune d'Aix-en-Provence demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-1085 du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 394017, par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 12 octobre et 18 novembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune d'Aix-en-Provence demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution du décret n° 2015-1085 du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence et celle de l'arrêté du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
3° Sous le n° 394217, par une requête et un mémoire distinct enregistrés les 23 octobre et 2 novembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Pertuis demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-1085 du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
4° Sous le n° 394280, par une requête enregistrée le 27 octobre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune d'Eguilles demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-1085 du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
5° Sous le n° 394281, par une requête enregistrée le 27 octobre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune d'Eguilles demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution du décret n° 2015-1085 du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
6° Sous le n° 394445, par une ordonnance n° 1508734 du 6 novembre 2015, enregistrée le 9 novembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président de la première chambre du tribunal administratif de Marseille, avant qu'il soit statué sur la demande de la commune d'Eguilles tendant à la suspension, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'une part, de l'arrêté du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence et, d'autre part, de l'arrêté du 12 octobre 2015 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a constaté la composition du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, a décidé, par application de l'article 23-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des III et IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- la Charte européenne de l'autonomie locale ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ;
- le décret n° 2007-679 du 3 mai 2007 ;
- le décret n° 2015-1085 du 28 août 2015 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Romain Victor, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la commune d'Aix-en-Provence ;
1. Considérant que le I de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a créé les articles L. 5218-1 à L. 5218-11 du code général des collectivités territoriale relatifs à la métropole d'Aix-Marseille-Provence ; qu'aux termes de l'article L. 5218-1 de ce code : " I. - Par dérogation au deuxième alinéa de l'article L. 5217-1, la métropole d'Aix-Marseille-Provence regroupe l'ensemble des communes membres de la communauté urbaine Marseille Provence métropole, de la communauté d'agglomération du Pays d'Aix-en-Provence, de la communauté d'agglomération Salon Etang de Berre Durance, de la communauté d'agglomération du Pays d'Aubagne et de l'Etoile, du syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence et de la communauté d'agglomération du Pays de Martigues. / Le siège de la métropole d'Aix-Marseille-Provence est fixé à Marseille. / II. - La métropole d'Aix-Marseille-Provence est soumise aux dispositions du chapitre VII du présent titre, sous réserve des dispositions du présent chapitre " ; qu'aux termes de l'article L. 5218-2 du même code : " Sans préjudice de l'article L. 5217-2, la métropole d'Aix-Marseille-Provence exerce les compétences qui étaient, à la date de sa création, transférées par les communes membres aux établissements publics de coopération intercommunale fusionnés en vertu du I de l'article L. 5218-1 " ; qu'aux termes de son article L. 5218-3 : " La métropole d'Aix-Marseille-Provence est divisée en territoires. Les limites de ces territoires sont fixées par décret en Conseil d'Etat en tenant compte des solidarités géographiques préexistantes " ; qu'enfin, le II de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 précitée dispose que la métropole d'Aix-Marseille-Provence est créée au 1er janvier 2016 ;
2. Considérant que, par des requêtes enregistrées sous les nos 394016, 394217 et 394280, les communes d'Aix-en-Provence, de Pertuis et d'Eguilles demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ; que, sous le n° 394016, la commune d'Aix-en-Provence demande en outre l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ; que, sous le n° 394017, la commune d'Aix-en-Provence demande la suspension, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de l'exécution du décret et de l'arrêté attaqués ; que, sous le n° 394281, la commune d'Eguilles demande également la suspension, sur le fondement des mêmes dispositions, du décret du 28 août 2015 ; que, sous le n° 394445, le président de la première chambre du tribunal administratif de Marseille a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, avant qu'il soit statué sur la demande de la commune d'Eguilles tendant à la suspension, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de l'arrêté du 1er septembre 2015 précité et de l'arrêté du 12 octobre 2015 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a constaté la composition du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des III et IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ; que ces requêtes et la question prioritaire de constitutionnalité transmise au Conseil d'Etat présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre, y compris, dans les circonstances de l'espèce, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, celles qui comportent des conclusions dirigées contre l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, pour statuer par une seule décision ;
Sur les conclusions des requêtes dirigées contre le décret du 28 août 2015 :
En ce qui concerne les interventions :
3. Considérant que la commune de Cabriès et la commune de Trets justifient d'un intérêt suffisant à l'annulation de la décision attaquée ; qu'ainsi, leur intervention est recevable ;
En ce qui concerne la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune d'Aix-en-Provence :
4. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) " ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et qu'elle soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ;
5. Considérant que la commune d'Aix-en-Provence soutient que les dispositions des articles L. 5218-1 à L. 5218-3 du code général des collectivités territoriales et du II de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 précitée méconnaissent le principe de la libre administration des collectivités territoriales qui résulte des articles 34 et 72 de la Constitution, en tant qu'elles imposent le regroupement des communes membres de la communauté urbaine Marseille Provence métropole, de la communauté d'agglomération du Pays d'Aix-en-Provence, de la communauté d'agglomération Salon Etang de Berre Durance, de la communauté d'agglomération du Pays d'Aubagne et de l'Etoile, du syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence et de la communauté d'agglomération du Pays de Martigues dans le nouvel établissement public de coopération intercommunale, dénommé métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
6. Considérant que les dispositions des articles L. 5218-1 à L. 5218-3 du code général des collectivités territoriales et du II de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 précitée, en tant qu'elles ont pour effet d'imposer le regroupement des communes membres des six établissements publics de coopération intercommunale mentionnés au point 5, à compter du 1er janvier 2016, dans un nouvel établissement public intercommunal dénommé métropole d'Aix-Marseille-Provence et d'attribuer à cet établissement les compétences qui avaient été transférées aux établissements publics de coopération intercommunale fusionnés par ces mêmes communes, affectent la libre administration de celles-ci ; que, toutefois, il ressort des travaux préparatoires à l'adoption de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 qu'en imposant à ces communes de faire partie de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, le législateur a entendu doter ce territoire, qui constitue la deuxième métropole française en termes démographiques, d'une structure intercommunale unique en vue de favoriser son dynamisme économique, d'organiser la solidarité en son sein et d'accroître l'efficacité de l'action publique à son échelle ; qu'il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général ; qu'il pouvait, dans ce but, apporter ces limitations à la libre administration des communes ;
7. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la question de constitutionnalité invoquée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux ; que, par suite, sans qu'il soit besoin de saisir le Conseil constitutionnel, le moyen tiré de ce que les dispositions des articles L. 5218-1 à L. 5218-3 du code général des collectivités territoriales et du II de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté ;
En ce qui concerne la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Pertuis :
8. Considérant que la commune de Pertuis soutient qu'en adoptant les dispositions du 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ainsi que celles du premier alinéa du VI du même article, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ; que la requérante soutient, en outre, que ces dispositions portent atteinte aux principes constitutionnels d'égalité devant le suffrage et d'égalité entre les collectivités territoriales ;
9. Considérant, toutefois, que l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales énonce les règles applicables à la détermination du nombre des sièges de conseiller communautaire et à leur répartition entre les communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; que la requête de la commune de Pertuis enregistrée sous le n° 394217 tend à l'annulation du décret du 28 août 2015, lequel n'a ni pour objet ni pour effet de fixer le nombre et la répartition des sièges des communes membres du nouvel établissement au conseil métropolitain ; que les dispositions contestées ne sont, par conséquent, pas applicables au litige ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions du 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté ;
En ce qui concerne les autres moyens soulevés à l'appui des requêtes :
Quant à la légalité externe :
10. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que les ministres chargés de l'exécution d'un acte sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement son exécution ; que le décret attaqué, qui détermine la liste des communes membres de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, fixe l'adresse du siège de cet établissement et désigne son comptable public n'appelle aucune mesure que le ministre chargé de la politique de la ville serait compétent pour signer ou contresigner ; que si le décret prévoit que le receveur des finances de la commune de Marseille assure les fonctions de comptable de la métropole, cette disposition n'appelle aucune mesure que le ministre des finances et des comptes publics serait compétent pour signer ou contresigner ; qu'il suit de là que les moyens de la commune d'Aix-en-Provence et de la commune d'Eguilles tirés du défaut de contreseing de ces ministres doivent être écartés ;
11. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des termes mêmes du VII de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales que, dans les métropoles, le nombre et la répartition des sièges de conseiller communautaire est constaté par arrêté du représentant de l'Etat dans le département lorsque les communes font partie du même département ou par arrêté conjoint des représentants de l'Etat dans les départements concernés dans le cas contraire ; que, dès lors, la commune de Pertuis n'est pas fondée à soutenir que le décret qu'elle attaque serait entaché d'incompétence négative en tant qu'il ne fixe pas lui-même le nombre et la répartition des conseillers communautaires appelés à siéger au sein de l'organe délibérant de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
12. Considérant, en troisième lieu, que si l'article L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales dispose que le représentant de l'Etat dans le département consulte la commission départementale de la coopération intercommunale " sur tout projet de création d'un établissement public de coopération intercommunale ", il résulte des termes mêmes de cet article que ses dispositions ne trouvent à s'appliquer que dans les cas, mentionnés à l'article L. 5211-5 du même code, dans lesquels la création de l'établissement public de coopération intercommunale est décidée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le département ; que la métropole d'Aix-Marseille-Provence ayant été instituée par la loi, la commune de Pertuis n'est pas fondée à soutenir que sa création aurait dû être précédée de la consultation des commissions départementales de la coopération intercommunale instituées dans les départements des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse ;
13. Considérant, en quatrième lieu, que l'omission, dans les visas du décret attaqué, de la délibération du conseil municipal de Marseille mettant un immeuble de la commune à la disposition de la métropole en vue qu'elle y établisse son siège n'est pas, en tout état de cause, de nature à en affecter la légalité ;
Quant à la légalité interne :
14. Considérant, en premier lieu, que la commune d'Aix-en-Provence invoque, par la voie de l'exception, l'incompatibilité des dispositions des articles L. 5218-1 à L. 5218-3 du code général des collectivités territoriales et du II de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 précitée avec les stipulations de l'article 4, paragraphe 6 de la Charte européenne de l'autonomie locale, régulièrement approuvée et publiée au Journal officiel de la République française du 5 mai 2007 par le décret du 3 mai 2007 ; qu'aux termes de ces stipulations : " Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement " ;
15. Considérant, toutefois, que si, en vertu des dispositions de l'article 55 de la Constitution, le juge devant lequel un acte administratif est contesté au motif que les dispositions législatives dont il fait application sont contraires à une norme juridique contenue dans un traité ou un accord régulièrement introduit dans l'ordre juridique interne est habilité à écarter l'application de celles-ci, il ne peut être utilement saisi d'un moyen tiré de ce que la procédure d'adoption de la loi n'aurait pas été conforme aux stipulations d'un tel traité ou accord ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que la loi du 27 janvier 2014 précitée aurait été adoptée en méconnaissance des stipulations de l'article 4, paragraphe 6, de la Charte européenne de l'autonomie locale imposant la consultation préalable des collectivités locales ne peut qu'être écarté ;
16. Considérant, en deuxième lieu, que si l'article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que la création de la métropole est prononcée par décret et que ce décret fixe, notamment, les compétences de cet établissement à la date de sa création, ces dispositions ne trouvent pas à s'appliquer dans le cas où le législateur, après avoir institué une métropole, a lui-même défini les compétences de cet établissement à la date de sa création ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 1, les compétences de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ont été définies par l'article L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales, issu de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ; qu'il suit de là que la commune d'Eguilles n'est pas fondée à soutenir que le décret attaqué est illégal en tant qu'il ne fixe pas les compétences de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ;
17. Considérant, en troisième lieu, que le moyen tiré de ce que le décret serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il fixe le siège de la métropole d'Aix-Marseille-Provence au Palais du Pharo à Marseille n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 :
En ce qui concerne la question prioritaire de constitutionnalité transmise au Conseil d'Etat :
18. Considérant que la commune d'Eguilles a saisi le tribunal administratif de Marseille de conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence et, d'autre part, de l'arrêté du 12 octobre 2015 du préfet des Bouches-du-Rhône constatant la composition du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ; qu'elle a parallèlement saisi le juge des référés de ce tribunal de conclusions tendant à la suspension, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de l'exécution de ces arrêtés ; que, par une ordonnance du 6 novembre 2015, le président de la première chambre du tribunal administratif de Marseille a transmis au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des III et IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ;
19. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales : " Les métropoles (...) sont administrées par un organe délibérant composé de délégués des communes membres élus dans le cadre de l'élection municipale au suffrage universel direct pour toutes les communes dont le conseil municipal est élu au scrutin de liste, dans les conditions fixées par la loi " ; qu'il résulte du I de l'article L. 5211-6-1 du même code que le nombre et la répartition des sièges de conseiller communautaire sont établis, en ce qui concerne les métropoles, selon les modalités prévues aux II à IV de cet article ; que le II de cet article prévoit que, dans les métropoles, la composition de l'organe délibérant est établie par les III à VI selon les principes suivants : " 1° L'attribution des sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne aux communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale, en fonction du tableau fixé au III, garantit une représentation essentiellement démographique ; / 2° L'attribution d'un siège à chaque commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale assure la représentation de l'ensemble des communes " ; que le III du même article fixe à 130 le nombre des conseillers communautaires de l'organe délibérant de tout établissement de coopération intercommunale dont la population municipale excède un million d'habitants et prévoit que ce nombre peut être modifié dans les conditions prévues aux 2°, 4° ou 5° du IV ; qu'aux termes du IV du même article : " La répartition des sièges est établie selon les modalités suivantes : / 1° Les sièges à pourvoir prévus au tableau du III sont répartis entre les communes à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sur la base de leur population municipale authentifiée par le plus récent décret publié en application de l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ; / 2° Les communes n'ayant pu bénéficier de la répartition de sièges prévue au 1° du présent IV se voient attribuer un siège, au-delà de l'effectif fixé par le tableau du III ; / (...) 4° Si, par application des modalités prévues aux 1° à 3° du présent IV, le nombre de sièges attribués à une commune est supérieur à celui de ses conseillers municipaux, le nombre total de sièges au sein de l'organe délibérant est réduit à due concurrence du nombre de sièges nécessaire pour que, à l'issue d'une nouvelle application des 1° à 3° du présent IV, cette commune dispose d'un nombre total de sièges inférieur ou égal à celui de ses conseillers municipaux ; / 4° bis Dans la métropole d'Aix-Marseille-Provence, sont attribués en supplément, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, aux communes ayant bénéficié de la répartition des sièges prévue au 1° du présent IV, 20 % de la totalité des sièges, répartis en application des 1° et 2° du même IV ; / 5° En cas d'égalité de la plus forte moyenne entre des communes lors de l'attribution du dernier siège, chacune de ces communes se voit attribuer un siège " ;
20. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 23-4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que, lorsqu'une juridiction relevant du Conseil d'Etat a transmis à ce dernier, en application de l'article 23-2 de cette même ordonnance, la question de la conformité à la Constitution d'une disposition législative, le Conseil constitutionnel est saisi de cette question de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et qu'elle soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ;
21. Considérant que les dispositions des III et IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales sont applicables au litige dont est saisi le tribunal administratif de Marseille ; qu'elles n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ;
22. Considérant que les dispositions du III de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales se bornent à fixer, en fonction de la population municipale de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, le nombre des sièges de conseiller communautaire et à prévoir que ce nombre peut être modifié dans les conditions prévues aux 2°, 4° ou 5° du IV ; que les dispositions des 1° à 4° et du 5° du IV du même article définissent les modalités de la répartition des sièges de conseiller communautaire au sein de l'organe délibérant de cet établissement ; que le 1° du IV prévoit que les sièges prévus au III sont d'abord répartis entre les communes membres de l'établissement à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sur la base de leur population municipale ; que le 2° du même IV énonce que les communes n'ayant pu bénéficier de l'attribution d'un siège dans le cadre de la répartition à la représentation proportionnelle se voient attribuer un siège, au-delà de l'effectif mentionné au III ; que le 3° du même IV fixe les règles destinées à éviter qu'une commune ne dispose de plus de la moitié des sièges de l'organe délibérant ; que le 4° du même IV prévoit les règles à appliquer dans le cas où le nombre des sièges attribués à une commune excède celui de ses conseillers municipaux ; qu'enfin, le 5° prévoit qu'en cas d'égalité de la plus forte moyenne entre des communes lors de l'attribution du dernier siège, chacune de ces communes se voit attribuer un siège ; qu'il résulte de ces dispositions que les sièges au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale sont attribués aux communes membres à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne et que chaque commune dispose d'au moins d'un siège ; qu'ainsi, elles ne méconnaissent pas le principe selon lequel l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale doit être élu sur des bases essentiellement démographiques ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions du III et des 1° à 4° et 5° du IV du même article portent atteinte au principe d'égalité devant le suffrage ne soulève pas une question présentant un caractère sérieux ;
23. Considérant, en revanche, que le moyen tiré de ce que les dispositions du 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, et notamment au principe d'égalité devant le suffrage, soulève une question présentant un caractère sérieux ;
24. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a seulement lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune d'Eguilles, en tant qu'elle vise les dispositions du 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ;
25. Considérant que, par la présente décision, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a renvoyé au Conseil constitutionnel la question tirée de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ; que, l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse ayant été pris en application de ces dispositions, il y a lieu de surseoir à statuer sur les conclusions de la requête n° 394016 de la commune d'Aix-en-Provence tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté, jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question prioritaire de constitutionnalité ;
Sur les requêtes enregistrées sous les nos 394017 et 394281 :
26. Considérant que, par la présente décision, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, s'est prononcé sur les conclusions de la commune d'Aix-en-Provence et de la commune d'Eguilles tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ; que, par une ordonnance du 6 novembre 2015, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a ordonné la suspension, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ; qu'ainsi, les requêtes de la commune d'Aix-en-Provence et de la commune d'Eguilles tendant, sur le fondement des mêmes dispositions, à la suspension de l'exécution de ce décret et de cet arrêté sont devenues sans objet ; qu'il n'y a pas lieu, par suite, d'y statuer ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
27. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme à verser à la commune d'Eguilles soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans l'instance enregistrée sous les nos 394280 et 394281, la partie perdante ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention de la commune de Cabriès et celle de la commune de Trets sont admises.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par la commune d'Aix-en-Provence et par la commune de Pertuis ni la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune d'Eguilles, en tant qu'elle porte sur les dispositions du III et des 1° à 4° et du 5° du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales.
Article 3 : La question de la conformité à la Constitution des dispositions du 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales est renvoyée au Conseil constitutionnel.
Article 4 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions des requêtes de la commune d'Aix-en-Provence et de la commune d'Eguilles enregistrées sous les nos 394017 et 394281.
Article 5 : Les requêtes de la commune de Pertuis et de la commune d'Eguilles enregistrées sous les nos 394217 et 394280, ainsi que les conclusions de la requête de la commune d'Aix-en-Provence, enregistrée sous le n° 394016, tendant à l'annulation du décret du 28 août 2015 relatif à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence sont rejetées.
Article 6 : Il est sursis à statuer, jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité mentionnée à l'article 3, sur les conclusions de la requête de la commune d'Aix-en-Provence enregistrée sous le n° 394016 tendant à l'annulation de l'arrêté conjoint du 1er septembre 2015 des préfets des Bouches-du-Rhône, du Var et de Vaucluse constatant le nombre et la répartition des sièges du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence.
Article 7 : Les conclusions de la commune d'Eguilles présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 8 : La présente décision sera notifiée à la commune d'Aix-en-Provence, à la commune de Pertuis, à la commune d'Eguilles, à la commune de Trets, à la commune de Cabriès, au Premier ministre et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au tribunal administratif de Marseille.