Conseil d'État
N° 344522
ECLI:FR:CEASS:2013:344522.20130712
Publié au recueil Lebon
Assemblée
M. Guillaume Odinet, rapporteur
Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public
SCP WAQUET, FARGE, HAZAN, avocats
Lecture du vendredi 12 juillet 2013
Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 24 novembre 2010 et 23 février 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la Fédération nationale de la pêche en France ; la Fédération nationale de la pêche en France demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2010-1110 du 22 septembre 2010 relatif à la gestion et à la pêche de l'anguille en tant qu'il prévoit d'autoriser les pêcheurs professionnels à pêcher l'anguille de moins de douze centimètres et l'anguille argentée ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 29 septembre 2010 relatif aux dates de pêche de l'anguille européenne (Anguilla anguilla) ;
3°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 octobre 2010 relatif à la mise en place d'autorisations de pêche de l'anguille en eau douce ;
4°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 22 octobre 2010 relatif aux obligations de déclarations des captures d'anguille européenne par les pêcheurs en eau douce ;
5°) d'enjoindre au Premier ministre de réexaminer le décret attaqué, d'étendre l'interdiction de la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres et de l'anguille argentée à tout pêcheur, tant professionnel que de loisirs, en tous lieux, et d'assortir l'interdiction de toutes les mesures appropriées à la préservation de l'anguille européenne conformément au règlement (CE) n° 1100/2007 du 18 septembre 2007 ;
6°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule ;
Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
Vu le règlement (CE) n° 1100/2007 du 18 septembre 2007 ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu le code rural et de la pêche maritime ;
Vu le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Guillaume Odinet, auditeur,
- les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la Fédération nationale de la pêche en France ;
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le Conseil de l'Union européenne a adopté le 18 septembre 2007 le règlement (CE) n° 1100/2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes (Anguilla anguilla), espèce migratrice catadrome qui se reproduit dans la mer des Sargasses et grandit dans les eaux douces européennes, désormais classée dans la catégorie des espèces en situation de " danger critique d'extinction " ; que ce règlement a, notamment, imposé aux Etats membres d'élaborer un plan de gestion de l'anguille pour chaque bassin hydrographique et de le soumettre à la Commission avant le 31 décembre 2008 ; que l'objectif de ces plans de gestion est, dans une perspective de long terme, de " réduire la mortalité anthropique afin d'assurer avec une grande probabilité un taux d'échappement vers la mer d'au moins 40 % de la biomasse d'anguilles argentées " ; que, parmi les mesures des plans de gestion, figurent notamment, outre des mesures de repeuplement ou d'aménagement des cours d'eaux, " la réduction de l'activité de pêche commerciale " et " la limitation de la pêche récréative " ; que les plans doivent, en outre, comprendre des mesures permettant de suivre et de vérifier la réalisation de l'objectif fixé par le règlement en termes de taux d'échappement ; qu'en application de ce règlement, la France a présenté à la Commission le 31 décembre 2008 un plan national de gestion de l'anguille, ultérieurement révisé les 12 novembre 2009 et 3 février 2010 conformément à ce que prévoit l'article 5 du règlement ; que, par une décision du 15 février 2010, la Commission a approuvé, au vu des résultats de l'évaluation technique et scientifique réalisée par le Conseil international pour l'exploration de la mer, le plan de gestion français révisé ;
2. Considérant qu'au titre des mesures de mise en oeuvre du plan national de gestion de l'anguille a été pris le décret du 22 septembre 2010 relatif à la gestion et à la pêche de l'anguille ; que ce décret interdit la pêche de l'anguille, aux trois stades de son développement (anguille de moins de douze centimètres, anguille jaune, anguille argentée), en dehors des limites des unités de gestion fixées par arrêté du préfet de région ; que l'article R. 436-65-3 du code de l'environnement, créé par l'article 1er de ce décret, interdit la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres en amont des limites transversales de la mer à tous les pêcheurs, de loisir comme professionnels, mais institue un régime d'autorisation préalable de la pêche professionnelle de l'anguille de moins de douze centimètres dans les cours d'eau, leurs affluents et sous-affluents et dans les canaux dont l'embouchure est sur la mer du Nord, la Manche et la façade atlantique, pendant une période de cinq mois consécutifs au plus et dans la limite de quotas fixés par arrêté ministériel ; que l'article R. 436-65-5 du code de l'environnement, créé par le même article du décret, interdit la pêche de l'anguille argentée en amont des limites transversales de la mer à tous les pêcheurs mais institue un régime d'autorisation de la pêche professionnelle de l'anguille argentée sur certains cours d'eau et plans d'eau des unités de gestion de l'anguille Loire, Bretagne et Rhône-Méditerranée, pendant une période et dans des conditions fixées par arrêté ministériel ; que l'article 7 du même décret interdit la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres en aval des limites transversales de la mer à tous les pêcheurs, mais institue un régime d'autorisation de la pêche professionnelle de l'anguille de moins de douze centimètres sur la façade atlantique, en Manche et en mer du Nord, pendant une période de cinq mois consécutifs au plus et dans la limite de quotas fixés par unité de gestion ; qu'enfin, l'article 9 du même décret interdit la pêche de l'anguille argentée en aval des limites transversales de la mer à tous les pêcheurs, mais institue un régime d'autorisation de la pêche professionnelle de l'anguille argentée sur la façade méditerranéenne, pendant une période fixée par arrêté ministériel ;
3. Considérant que, par arrêté du 29 septembre 2010 pris sur le fondement du décret du 22 septembre 2010, le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat et le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche ont défini les dates de pêche de l'anguille de moins de 12 centimètres, de l'anguille jaune et de l'anguille argentée par unité de gestion ; que, par deux arrêtés des 4 et 22 octobre 2010 pris sur le fondement du même décret, le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat a respectivement précisé, d'une part les conditions de délivrance des autorisations de pêche de l'anguille aux pêcheurs en eau douce, d'autre part les modalités de mise en oeuvre de l'obligation de déclaration des captures d'anguille européenne faite aux pêcheurs en eau douce ;
4. Considérant que la Fédération nationale de la pêche en France demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 22 septembre 2010 en tant qu'il permet d'autoriser, en amont comme en aval des limites transversales de la mer, les pêcheurs professionnels à pêcher l'anguille de moins de douze centimètres et l'anguille argentée ; qu'elle doit être regardée comme demandant l'annulation pour excès de pouvoir des arrêtés des 29 septembre et 4 octobre 2010 en tant seulement qu'ils s'appliquent à la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres et à la pêche de l'anguille argentée ; qu'elle demande en outre l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 22 octobre 2010 ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation du décret du 22 septembre 2010 :
Sur le cadre juridique du litige :
5. Considérant que l'article 34 de la Constitution prévoit, dans la rédaction que lui a donnée la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, que " la loi détermine les principes fondamentaux (...) de la préservation de l'environnement " ; que, selon l'article 3 de la Charte de l'environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la même loi constitutionnelle, " Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences " ; que ces dernières dispositions, comme l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement, et à l'instar de toutes celles qui procèdent du Préambule de la Constitution, ont valeur constitutionnelle ; qu'elles s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs ; qu'il incombe en conséquence au législateur et, dans le cadre défini par la loi, au pouvoir réglementaire et aux autres autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes énoncés à l'article 3 de la Charte de l'environnement, les modalités de la mise en oeuvre des dispositions de cet article ;
En ce qui concerne la légalité externe du décret attaqué :
S'agissant de la consultation de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques :
6. Considérant que ni les dispositions invoquées des articles L. 213-2 et R. 213-12-2 du code de l'environnement, qui définissent la spécialité et les missions de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), établissement public administratif de l'Etat, ni aucune autre disposition n'imposaient la consultation de cet établissement public préalablement à l'intervention du décret attaqué ;
S'agissant de la compétence du pouvoir réglementaire :
Quant à la pêche en amont des limites transversales de la mer :
7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 430-1 du code de l'environnement : " La préservation des milieux aquatiques et la protection du patrimoine piscicole sont d'intérêt général. / La protection du patrimoine piscicole implique une gestion équilibrée des ressources piscicoles dont la pêche, activité à caractère social et économique, constitue le principal élément. " ; qu'aux termes de l'article L. 436-11 du même code : " En ce qui concerne les cours d'eau et canaux affluant à la mer, des décrets en Conseil d'Etat règlent, pour la pêche en eau douce et pour la pêche maritime, d'une manière uniforme, les conditions dans lesquelles sont fixées pour les espèces vivant alternativement dans les eaux douces et dans les eaux salées : / 1° Les époques pendant lesquelles la pêche de ces espèces de poissons est interdite ; / 2° Les dimensions au-dessous desquelles la pêche de ces espèces de poissons est interdite ; / 3° Les mesures utiles à la reproduction, au développement, à la conservation et à la circulation de ces espèces ; / 4° La liste de celles dont le colportage et la vente sont interdits ; / 5° La liste de celles dont l'introduction est interdite ; / 6° Le nombre et la dimension des filets, engins et instruments de pêche dont l'usage est permis. " ;
8. Considérant qu'en adoptant les dispositions de l'article 1er du décret attaqué, qui soumettent la pêche professionnelle de l'anguille de moins de douze centimètres et de l'anguille argentée à des régimes d'autorisations individuelles valables dans certaines zones, pendant certaines périodes et, s'agissant de l'anguille de moins de douze centimètres, dans la limite de certains quotas dont une partie serait affectée au repeuplement, le pouvoir réglementaire s'est borné à mettre en oeuvre les dispositions de l'article L. 436-11 du code de l'environnement qui instaurent une police spéciale de la pêche et prévoient notamment que cette police spéciale comporte la fixation de périodes de pêche et l'adoption de mesures utiles à la reproduction, au développement et à la conservation des espèces ; que, par suite, les dispositions contestées de l'article 1er du décret attaqué ne méconnaissent ni les dispositions de l'article 34 de la Constitution et de l'article 3 de la Charte de l'environnement qui réservent respectivement à la loi la détermination des principes fondamentaux de la préservation de l'environnement et la définition du cadre de la prévention et de la limitation des conséquences des atteintes à l'environnement, ni, en tout état de cause, les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui réservent au pouvoir législatif la soumission d'une activité professionnelle n'ayant fait l'objet d'aucune limitation légale à un régime d'autorisation préalable ;
Quant à la pêche en aval des limites transversales de la mer :
9. Considérant qu'en vertu de l'article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime, la politique des pêches maritimes a notamment pour objectif de permettre d'exploiter durablement et de valoriser le patrimoine collectif que constituent les ressources halieutiques auxquelles la France accède ; qu'aux termes de l'article L. 921-1 de ce code : " Dans le respect des objectifs mentionnés à l'article L. 911-2, la récolte des végétaux marins, l'exercice de la pêche maritime embarquée à titre professionnel ou de loisir, de la pêche maritime non embarquée à titre professionnel ou de loisir, de la pêche sous-marine à titre professionnel ou de loisir et de la pêche à pied à titre professionnel ou non peuvent être soumis à la délivrance d'autorisations. / Ces autorisations ont pour objet de permettre à une personne physique ou morale pour un navire déterminé, d'exercer ces activités pendant des périodes, dans des zones, pour des espèces ou groupe d'espèces et, le cas échéant, avec des engins et pour des volumes déterminés. Elles couvrent une période maximale de douze mois. Elles ne sont pas cessibles. " ; que l'article L. 921-2 du même code dispose : " (...) / Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'exercice des activités mentionnées à l'article L. 921-1, les modalités de délivrance des autorisations ainsi que les modalités d'application des critères. " ;
10. Considérant que, en soumettant, par les articles 7 et 9 du décret attaqué, la pêche professionnelle de l'anguille de moins de douze centimètres et de l'anguille argentée en aval des limites transversales de la mer à des régimes d'autorisation comportant la délimitation de certaines zones et périodes de pêche et la fixation de quotas de pêche de l'anguille de moins de douze centimètres pour chacune de ces zones, dont une partie serait affectée au repeuplement, le pouvoir règlementaire s'est borné à mettre en oeuvre les dispositions de l'article L. 921-1 du code rural et de la pêche maritime qui prévoient le principe de l'institution de régimes d'autorisation de la pêche, notamment professionnelle, de certaines espèces ou groupes d'espèces pendant certaines périodes et dans certaines zones, avec des engins et pour des volumes déterminés ; que, par suite, les dispositions des articles 7 et 9 du décret attaqué ne méconnaissent ni les dispositions de l'article 34 de la Constitution et de l'article 3 de la Charte de l'environnement qui réservent respectivement à la loi la détermination des principes fondamentaux de la préservation de l'environnement et la définition du cadre de la prévention et de la limitation des conséquences des atteintes à l'environnement, ni, en tout état de cause, les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui réservent au pouvoir législatif la soumission d'une activité professionnelle n'ayant fait l'objet d'aucune limitation légale à un régime d'autorisation préalable ;
En ce qui concerne la légalité interne du décret attaqué :
11. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 3 de la Charte de l'environnement que l'obligation incombant à toute personne de prévenir ou limiter les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ne s'impose que dans les conditions définies par les dispositions législatives ainsi que par les dispositions réglementaires et les autres actes adoptés pour les mettre en oeuvre ; qu'il appartient aux autorités administratives de veiller au respect du principe énoncé par l'article 3 de la Charte de l'environnement lorsqu'elles sont appelées à préciser les modalités de mise en oeuvre de la loi définissant le cadre de la prévention ou de la limitation des conséquences d'une atteinte à l'environnement ;
12. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 5 et 11 que la conformité au principe énoncé par l'article 3 de la Charte de l'environnement de dispositions législatives définissant le cadre de la prévention ou de la limitation des conséquences d'une atteinte à l'environnement, ou de l'absence de telles dispositions, ne peut être contestée devant le juge administratif en dehors de la procédure prévue à l'article 61-1 de la Constitution ; qu'en revanche, il appartient à celui-ci, au vu de l'argumentation dont il est saisi, de vérifier si les mesures prises pour l'application de la loi, dans la mesure où elles ne se bornent pas à en tirer les conséquences nécessaires, n'ont pas elles-mêmes méconnu ce principe ;
13. Considérant que les dispositions contestées du décret attaqué participent de la mise en oeuvre de l'article 3 de la Charte de l'environnement, en déterminant les modalités de prévention de l'extinction de l'anguille européenne ; qu'elles visent à mettre fin à la réduction du stock d'anguilles européennes et s'inscrivent dans le cadre d'un plan de réduction progressif de l'ensemble des facteurs anthropiques de mortalité et de perturbation de l'anguille européenne ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'en prévoyant l'autorisation de pêcher l'anguille de moins de douze centimètres et l'anguille argentée uniquement dans certains cours d'eau et sur certaines façades maritimes, les dispositions litigieuses auront un effet significatif sur la réduction des captures d'anguille européenne ; que la limitation saisonnière, prévue par ces mêmes dispositions, de la pêche de l'anguille argentée et de l'anguille de moins de douze centimètres est également regardée comme substantielle par les experts ; que cette limitation sera, en outre, doublée de la définition de périodes de pêches par arrêtés, lesquels devront respecter le principe énoncé par l'article 3 de la Charte de l'environnement ; qu'enfin, en prévoyant la fixation de quotas de pêche de l'anguille de moins de douze centimètres par arrêtés, lesquels devront également respecter le principe énoncé par l'article 3 de la Charte, les dispositions litigieuses ont prévu la possibilité d'encadrer avec précision la pêche de l'anguille européenne à ce stade de son développement, auquel elle est particulièrement vulnérable ; que, dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en adoptant, parmi les mesures de mise en oeuvre du plan national de gestion de l'anguille, les mesures contestées du décret attaqué, le pouvoir réglementaire aurait méconnu les exigences qui découlent de l'article 3 de la Charte de l'environnement ;
14. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 4 de la Charte de l'environnement : " Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi " ; que les dispositions contestées du décret attaqué, qui n'affectent nullement les conditions dans lesquelles toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, ne sauraient être regardées comme méconnaissant le principe énoncé par cet article ;
15. Considérant, en troisième lieu, qu'en vertu de l'article 2 du règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes, les Etats membres doivent, pour chacun des bassins hydrographiques situés sur leur territoire national et constituant l'habitat naturel de l'anguille européenne, élaborer un plan de gestion de l'anguille ; qu'aux termes du 4 de cet article : " L'objectif de chaque plan de gestion est de réduire la mortalité anthropique afin d'assurer avec une grande probabilité un taux d'échappement vers la mer d'au moins 40 % de la biomasse d'anguilles argentées (...). Le plan de gestion des anguilles est établi dans le but de réaliser cet objectif à long terme. " ; qu'aux termes du 8 de cet article : " Le plan de gestion de l'anguille comprend, de manière non limitative, les mesures suivantes : / - la réduction de l'activité de pêche commerciale, / - la limitation de la pêche récréative, / - les mesures de repeuplement, / (...) " ;
16. Considérant que les dispositions contestées du décret litigieux concourent, dans le cadre du plan de gestion national français, à la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 1100/2007 qui, s'il prévoit la mise en place de mesures de réduction de la pêche commerciale et de limitation de la pêche récréative, n'a pas interdit toute activité de pêche de l'anguille ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions contestées du décret litigieux relatives à la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres et à la pêche de l'anguille argentée rendraient, par elles-mêmes, impossible la réalisation de l'objectif de long terme de taux d'échappement vers la mer d'au moins 40 % de la biomasse d'anguilles argentées fixé par l'article 2 du règlement ; que doit dès lors être écarté le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait les dispositions du règlement (CE) n° 1100/2007 ;
17. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " I. Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. / II. Leur protection, leur mise en valeur (...) sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants: / (...) / 2° Le principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable (...) " ;
18. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, les dispositions contestées du décret attaqué participent à la prévention de l'extinction de l'anguille européenne ; qu'en permettant d'autoriser, de façon limitée, la pêche professionnelle de l'anguille de moins de douze centimètres et de l'anguille argentée, le pouvoir réglementaire a entendu concilier l'activité professionnelle de pêche maritime et la conservation de cette espèce en adoptant des mesures ayant un coût économiquement acceptable ; que, si la fédération requérante soutient que le niveau de réduction de la pêche de 10 % par an serait insuffisant pour permettre la conservation de l'espèce, la fixation de cet objectif ne résulte pas du décret attaqué ; que, contrairement à ce que soutient la fédération requérante, le décret attaqué n'a ni pour objet, ni pour effet de " libéraliser totalement " la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que seule une mesure d'interdiction totale de la pêche de l'anguille européenne aurait permis de prévenir l'extinction de cette espèce ; qu'il ressort, en tout état de cause, des pièces du dossier qu'une telle mesure n'aurait pu être adoptée à un coût économiquement acceptable ; qu'ainsi, le décret attaqué ne méconnaît pas les exigences qui découlent du principe de prévention énoncé par l'article L. 110-1 du code de l'environnement ;
19. Considérant, en cinquième lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier ;
20. Considérant que les dispositions contestées du décret attaqué permettent d'autoriser, sous certaines conditions, la seule pêche professionnelle de l'anguille de moins de douze centimètres et de l'anguille argentée, en amont comme en aval des limites transversales de la mer ; que, toutefois, la différence de traitement qui en résulte entre la pêche professionnelle et la pêche de loisir de l'anguille à ces deux stades de son développement, qui ne concerne que certaines zones, vise à assurer l'exploitation durable de l'anguille européenne par la conciliation des objectifs de conservation de cette espèce et de limitation des coûts économiques des mesures de prévention ; qu'elle n'est pas manifestement disproportionnée au regard de l'objectif de maintien de l'activité professionnelle de la pêche et de la différence de situation qui sépare les pêcheurs professionnels et les pêcheurs de loisir vis-à-vis de l'exploitation des ressources halieutiques ;
21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la Fédération nationale de la pêche en France n'est pas fondée à demander l'annulation du décret du 22 septembre 2010 en tant qu'il permet d'autoriser, en amont comme en aval des limites transversales de la mer, les pêcheurs professionnels à pêcher l'anguille de moins de douze centimètres et l'anguille argentée ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 29 septembre 2010 relatif aux dates de pêche de l'anguille européenne :
22. Considérant que les conclusions tendant à l'annulation du décret attaqué sont rejetées par la présente décision ; que la fédération requérante n'est, par suite, pas fondée à demander, par voie de conséquence de l'illégalité du décret, l'annulation de l'arrêté du 29 septembre 2010 pris sur son fondement ;
23. Considérant, en premier lieu, que ni les dispositions invoquées des articles L. 213-2 et R. 213-12-2 du code de l'environnement, qui définissent la spécialité et les missions de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), établissement public administratif de l'Etat, ni aucune autre disposition n'imposaient la consultation de cet établissement public préalablement à l'intervention de l'arrêté attaqué ;
24. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale (...) " ;
25. Considérant que, par décret du 26 février 2009, Mme B...a été nommée directrice de l'eau et de la biodiversité ; que, par décret du 20 mai 2009, M. A...a été nommé directeur général des pêches et de l'aquaculture ; qu'ainsi, ils tenaient du 1° de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 le pouvoir de signer, respectivement au nom du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat et du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et par délégation, l'arrêté attaqué qui est relatif aux affaires des services placés sous leur autorité respective ; que dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 29 septembre 2010 aurait été signé par des autorités incompétentes, faute de délégations de signature, doit être écarté ;
26. Considérant, en troisième lieu, que la seule circonstance, à la supposer établie, que l'unité de gestion de la Loire contienne un grand nombre d'anguilles argentées ne permet pas d'établir qu'en y autorisant la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres du 1er décembre 2010 au 30 avril 2011 et la pêche de l'anguille argentée du 1er octobre 2010 au 15 février 2011, l'arrêté attaqué aurait rendu impossible la réalisation de l'objectif de long terme de taux d'échappement vers la mer d'au moins 40 % de la biomasse d'anguilles argentées fixé par l'article 2 du règlement (CE) n° 1100/2007 ;
27. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la Fédération nationale de la pêche en France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 29 septembre 2010 en tant qu'il s'applique à la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres et à la pêche de l'anguille argentée ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 octobre 2010 relatif à la mise en place d'autorisations de pêche de l'anguille en eau douce :
28. Considérant que les conclusions tendant à l'annulation du décret attaqué sont rejetées par la présente décision ; que la fédération requérante n'est, par suite, pas fondée à demander, par voie de conséquence de l'illégalité du décret, l'annulation de l'arrêté du 4 octobre 2010 pris sur son fondement ;
En ce qui concerne la légalité externe :
29. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté du 4 octobre 2010 vise les articles R. 436-65-3 à R. 436-65-5 du code de l'environnement, créés par le décret du 22 septembre 2010, sur le fondement desquels il a été pris ; que dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué ne vise pas le décret sur le fondement duquel il a été pris manque en fait ;
30. Considérant, en deuxième lieu, que ni les dispositions invoquées des articles L. 213-2 et R. 213-12-2 du code de l'environnement, qui définissent la spécialité et les missions de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), établissement public administratif de l'Etat, ni aucune autre disposition n'imposaient la consultation de cet établissement public préalablement à l'intervention de l'arrêté attaqué ;
31. Considérant, en troisième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, Mme B... a été nommée directrice de l'eau et de la biodiversité par décret du 26 février 2009 ; qu'elle tenait ainsi des dispositions précitées du 1° de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 le pouvoir de signer, au nom du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat et par délégation, l'arrêté attaqué qui est relatif aux affaires des services placés sous son autorité ; que dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 29 septembre 2010 aurait été signé par une autorité incompétente, faute d'une délégation de signature, doit être écarté ;
En ce qui concerne la légalité interne :
32. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté du 4 octobre 2010 se borne à déterminer les modalités de délivrance des autorisations dont le principe a été institué par le décret du 22 septembre 2010 ; que dès lors, le moyen tiré de ce que cet arrêté instaurerait un régime d'autorisation restrictif d'une liberté publique ne peut qu'être écarté ;
33. Considérant, en second lieu, que ni les dispositions du règlement (CE) n° 1100/2007, ni celles du décret du 22 septembre 2010 n'imposaient au ministre de limiter le nombre d'autorisations susceptibles d'être délivrées aux pêcheurs en eau douce ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait contraire au règlement (CE) n° 1100/2007, dès lors qu'il ne soumet pas la délivrance de l'autorisation à un critère fondé sur la ressource disponible, doit être écarté ;
34. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la Fédération nationale de la pêche en France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 4 octobre 2010 en tant qu'il s'applique à la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres et à la pêche de l'anguille argentée ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 octobre 2010 relatif aux obligations de déclaration des captures d'anguille européenne par les pêcheurs en eau douce :
35. Considérant que les conclusions tendant à l'annulation du décret attaqué sont rejetées par la présente décision ; que la fédération requérante n'est, par suite, pas fondée à demander, par voie de conséquence de l'illégalité du décret, l'annulation de l'arrêté du 22 octobre 2010 pris sur son fondement ;
En ce qui concerne la légalité externe :
36. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté du 22 octobre 2010 vise les articles R. 436-45, R. 436-64 et R. 436-65-7 du code de l'environnement, sur le fondement desquels il a été pris, et dont la rédaction applicable à l'anguille européenne résulte du décret du 22 septembre 2010 ; que dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué ne vise pas le décret sur le fondement duquel il a été pris manque en fait ;
37. Considérant, en deuxième lieu, que ni les dispositions invoquées des articles L. 213-2 et R. 213-12-2 du code de l'environnement, qui définissent la spécialité et les missions de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), établissement public administratif de l'Etat, ni aucune autre disposition n'imposaient la consultation de cet établissement public préalablement à l'intervention de l'arrêté attaqué ;
38. Considérant, en troisième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, Mme B... a été nommée directrice de l'eau et de la biodiversité par décret du 26 février 2009 ; qu'elle tenait ainsi des dispositions précitées du 1° de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 le pouvoir de signer, au nom du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat et par délégation, l'arrêté attaqué, qui est relatif aux affaires des services placés sous son autorité ; que dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 29 septembre 2010 aurait été signé par une autorité incompétente, faute d'une délégation de signature, doit être écarté ;
En ce qui concerne la légalité interne :
39. Considérant qu'en vertu de l'article 11 du règlement (CE) n° 1100/2007, il appartient aux Etats membres de procéder à intervalles réguliers à une estimation du nombre de pêcheurs pratiquant la pêche récréative et de leurs captures d'anguilles et, à sa demande, de transmettre ces informations à la Commission ;
40. Considérant que l'arrêté attaqué prévoit notamment que les pêcheurs de loisir doivent, d'une part, enregistrer toutes leurs captures d'anguilles dans un carnet de pêche, en y faisant figurer, pour chaque capture, des informations relatives au lieu, à la date et aux modalités de pêche, et, d'autre part, déclarer leurs captures d'anguille jaune au moins une fois par mois ; que cet arrêté concourt à la mise en oeuvre des dispositions précédemment mentionnées de l'article 11 du règlement (CE) n° 1100/2007 en permettant à l'administration de disposer régulièrement d'informations fiables sur l'activité de pêche récréative ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les obligations qu'il met à la charge des pêcheurs de loisir soient disproportionnées au regard de l'objectif de suivi de l'évolution de la population d'anguilles et d'évaluation des plans de gestion poursuivi par l'article 11 du règlement (CE) n° 1100/2007 ; que dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 22 octobre 2010 serait contraire aux dispositions de l'article 11 du règlement (CE) n° 1100/2007 doit être écarté ;
41. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la Fédération nationale de la pêche en France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 22 octobre 2010 ;
Sur les conclusions à fin d'injonction et les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
42. Considérant que la présente décision rejette les conclusions de la fédération requérante tendant à l'annulation du décret et des arrêtés attaqués ; qu'il suit de là que ses conclusions à fin d'injonction ainsi que celles qu'elle a présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la Fédération nationale de la pêche en France est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération nationale de la pêche en France, au Premier ministre, au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.
N° 344522
ECLI:FR:CEASS:2013:344522.20130712
Publié au recueil Lebon
Assemblée
M. Guillaume Odinet, rapporteur
Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public
SCP WAQUET, FARGE, HAZAN, avocats
Lecture du vendredi 12 juillet 2013
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 24 novembre 2010 et 23 février 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la Fédération nationale de la pêche en France ; la Fédération nationale de la pêche en France demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2010-1110 du 22 septembre 2010 relatif à la gestion et à la pêche de l'anguille en tant qu'il prévoit d'autoriser les pêcheurs professionnels à pêcher l'anguille de moins de douze centimètres et l'anguille argentée ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 29 septembre 2010 relatif aux dates de pêche de l'anguille européenne (Anguilla anguilla) ;
3°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 octobre 2010 relatif à la mise en place d'autorisations de pêche de l'anguille en eau douce ;
4°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 22 octobre 2010 relatif aux obligations de déclarations des captures d'anguille européenne par les pêcheurs en eau douce ;
5°) d'enjoindre au Premier ministre de réexaminer le décret attaqué, d'étendre l'interdiction de la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres et de l'anguille argentée à tout pêcheur, tant professionnel que de loisirs, en tous lieux, et d'assortir l'interdiction de toutes les mesures appropriées à la préservation de l'anguille européenne conformément au règlement (CE) n° 1100/2007 du 18 septembre 2007 ;
6°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule ;
Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
Vu le règlement (CE) n° 1100/2007 du 18 septembre 2007 ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu le code rural et de la pêche maritime ;
Vu le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Guillaume Odinet, auditeur,
- les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la Fédération nationale de la pêche en France ;
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le Conseil de l'Union européenne a adopté le 18 septembre 2007 le règlement (CE) n° 1100/2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes (Anguilla anguilla), espèce migratrice catadrome qui se reproduit dans la mer des Sargasses et grandit dans les eaux douces européennes, désormais classée dans la catégorie des espèces en situation de " danger critique d'extinction " ; que ce règlement a, notamment, imposé aux Etats membres d'élaborer un plan de gestion de l'anguille pour chaque bassin hydrographique et de le soumettre à la Commission avant le 31 décembre 2008 ; que l'objectif de ces plans de gestion est, dans une perspective de long terme, de " réduire la mortalité anthropique afin d'assurer avec une grande probabilité un taux d'échappement vers la mer d'au moins 40 % de la biomasse d'anguilles argentées " ; que, parmi les mesures des plans de gestion, figurent notamment, outre des mesures de repeuplement ou d'aménagement des cours d'eaux, " la réduction de l'activité de pêche commerciale " et " la limitation de la pêche récréative " ; que les plans doivent, en outre, comprendre des mesures permettant de suivre et de vérifier la réalisation de l'objectif fixé par le règlement en termes de taux d'échappement ; qu'en application de ce règlement, la France a présenté à la Commission le 31 décembre 2008 un plan national de gestion de l'anguille, ultérieurement révisé les 12 novembre 2009 et 3 février 2010 conformément à ce que prévoit l'article 5 du règlement ; que, par une décision du 15 février 2010, la Commission a approuvé, au vu des résultats de l'évaluation technique et scientifique réalisée par le Conseil international pour l'exploration de la mer, le plan de gestion français révisé ;
2. Considérant qu'au titre des mesures de mise en oeuvre du plan national de gestion de l'anguille a été pris le décret du 22 septembre 2010 relatif à la gestion et à la pêche de l'anguille ; que ce décret interdit la pêche de l'anguille, aux trois stades de son développement (anguille de moins de douze centimètres, anguille jaune, anguille argentée), en dehors des limites des unités de gestion fixées par arrêté du préfet de région ; que l'article R. 436-65-3 du code de l'environnement, créé par l'article 1er de ce décret, interdit la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres en amont des limites transversales de la mer à tous les pêcheurs, de loisir comme professionnels, mais institue un régime d'autorisation préalable de la pêche professionnelle de l'anguille de moins de douze centimètres dans les cours d'eau, leurs affluents et sous-affluents et dans les canaux dont l'embouchure est sur la mer du Nord, la Manche et la façade atlantique, pendant une période de cinq mois consécutifs au plus et dans la limite de quotas fixés par arrêté ministériel ; que l'article R. 436-65-5 du code de l'environnement, créé par le même article du décret, interdit la pêche de l'anguille argentée en amont des limites transversales de la mer à tous les pêcheurs mais institue un régime d'autorisation de la pêche professionnelle de l'anguille argentée sur certains cours d'eau et plans d'eau des unités de gestion de l'anguille Loire, Bretagne et Rhône-Méditerranée, pendant une période et dans des conditions fixées par arrêté ministériel ; que l'article 7 du même décret interdit la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres en aval des limites transversales de la mer à tous les pêcheurs, mais institue un régime d'autorisation de la pêche professionnelle de l'anguille de moins de douze centimètres sur la façade atlantique, en Manche et en mer du Nord, pendant une période de cinq mois consécutifs au plus et dans la limite de quotas fixés par unité de gestion ; qu'enfin, l'article 9 du même décret interdit la pêche de l'anguille argentée en aval des limites transversales de la mer à tous les pêcheurs, mais institue un régime d'autorisation de la pêche professionnelle de l'anguille argentée sur la façade méditerranéenne, pendant une période fixée par arrêté ministériel ;
3. Considérant que, par arrêté du 29 septembre 2010 pris sur le fondement du décret du 22 septembre 2010, le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat et le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche ont défini les dates de pêche de l'anguille de moins de 12 centimètres, de l'anguille jaune et de l'anguille argentée par unité de gestion ; que, par deux arrêtés des 4 et 22 octobre 2010 pris sur le fondement du même décret, le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat a respectivement précisé, d'une part les conditions de délivrance des autorisations de pêche de l'anguille aux pêcheurs en eau douce, d'autre part les modalités de mise en oeuvre de l'obligation de déclaration des captures d'anguille européenne faite aux pêcheurs en eau douce ;
4. Considérant que la Fédération nationale de la pêche en France demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 22 septembre 2010 en tant qu'il permet d'autoriser, en amont comme en aval des limites transversales de la mer, les pêcheurs professionnels à pêcher l'anguille de moins de douze centimètres et l'anguille argentée ; qu'elle doit être regardée comme demandant l'annulation pour excès de pouvoir des arrêtés des 29 septembre et 4 octobre 2010 en tant seulement qu'ils s'appliquent à la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres et à la pêche de l'anguille argentée ; qu'elle demande en outre l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 22 octobre 2010 ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation du décret du 22 septembre 2010 :
Sur le cadre juridique du litige :
5. Considérant que l'article 34 de la Constitution prévoit, dans la rédaction que lui a donnée la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, que " la loi détermine les principes fondamentaux (...) de la préservation de l'environnement " ; que, selon l'article 3 de la Charte de l'environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la même loi constitutionnelle, " Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences " ; que ces dernières dispositions, comme l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement, et à l'instar de toutes celles qui procèdent du Préambule de la Constitution, ont valeur constitutionnelle ; qu'elles s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs ; qu'il incombe en conséquence au législateur et, dans le cadre défini par la loi, au pouvoir réglementaire et aux autres autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes énoncés à l'article 3 de la Charte de l'environnement, les modalités de la mise en oeuvre des dispositions de cet article ;
En ce qui concerne la légalité externe du décret attaqué :
S'agissant de la consultation de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques :
6. Considérant que ni les dispositions invoquées des articles L. 213-2 et R. 213-12-2 du code de l'environnement, qui définissent la spécialité et les missions de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), établissement public administratif de l'Etat, ni aucune autre disposition n'imposaient la consultation de cet établissement public préalablement à l'intervention du décret attaqué ;
S'agissant de la compétence du pouvoir réglementaire :
Quant à la pêche en amont des limites transversales de la mer :
7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 430-1 du code de l'environnement : " La préservation des milieux aquatiques et la protection du patrimoine piscicole sont d'intérêt général. / La protection du patrimoine piscicole implique une gestion équilibrée des ressources piscicoles dont la pêche, activité à caractère social et économique, constitue le principal élément. " ; qu'aux termes de l'article L. 436-11 du même code : " En ce qui concerne les cours d'eau et canaux affluant à la mer, des décrets en Conseil d'Etat règlent, pour la pêche en eau douce et pour la pêche maritime, d'une manière uniforme, les conditions dans lesquelles sont fixées pour les espèces vivant alternativement dans les eaux douces et dans les eaux salées : / 1° Les époques pendant lesquelles la pêche de ces espèces de poissons est interdite ; / 2° Les dimensions au-dessous desquelles la pêche de ces espèces de poissons est interdite ; / 3° Les mesures utiles à la reproduction, au développement, à la conservation et à la circulation de ces espèces ; / 4° La liste de celles dont le colportage et la vente sont interdits ; / 5° La liste de celles dont l'introduction est interdite ; / 6° Le nombre et la dimension des filets, engins et instruments de pêche dont l'usage est permis. " ;
8. Considérant qu'en adoptant les dispositions de l'article 1er du décret attaqué, qui soumettent la pêche professionnelle de l'anguille de moins de douze centimètres et de l'anguille argentée à des régimes d'autorisations individuelles valables dans certaines zones, pendant certaines périodes et, s'agissant de l'anguille de moins de douze centimètres, dans la limite de certains quotas dont une partie serait affectée au repeuplement, le pouvoir réglementaire s'est borné à mettre en oeuvre les dispositions de l'article L. 436-11 du code de l'environnement qui instaurent une police spéciale de la pêche et prévoient notamment que cette police spéciale comporte la fixation de périodes de pêche et l'adoption de mesures utiles à la reproduction, au développement et à la conservation des espèces ; que, par suite, les dispositions contestées de l'article 1er du décret attaqué ne méconnaissent ni les dispositions de l'article 34 de la Constitution et de l'article 3 de la Charte de l'environnement qui réservent respectivement à la loi la détermination des principes fondamentaux de la préservation de l'environnement et la définition du cadre de la prévention et de la limitation des conséquences des atteintes à l'environnement, ni, en tout état de cause, les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui réservent au pouvoir législatif la soumission d'une activité professionnelle n'ayant fait l'objet d'aucune limitation légale à un régime d'autorisation préalable ;
Quant à la pêche en aval des limites transversales de la mer :
9. Considérant qu'en vertu de l'article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime, la politique des pêches maritimes a notamment pour objectif de permettre d'exploiter durablement et de valoriser le patrimoine collectif que constituent les ressources halieutiques auxquelles la France accède ; qu'aux termes de l'article L. 921-1 de ce code : " Dans le respect des objectifs mentionnés à l'article L. 911-2, la récolte des végétaux marins, l'exercice de la pêche maritime embarquée à titre professionnel ou de loisir, de la pêche maritime non embarquée à titre professionnel ou de loisir, de la pêche sous-marine à titre professionnel ou de loisir et de la pêche à pied à titre professionnel ou non peuvent être soumis à la délivrance d'autorisations. / Ces autorisations ont pour objet de permettre à une personne physique ou morale pour un navire déterminé, d'exercer ces activités pendant des périodes, dans des zones, pour des espèces ou groupe d'espèces et, le cas échéant, avec des engins et pour des volumes déterminés. Elles couvrent une période maximale de douze mois. Elles ne sont pas cessibles. " ; que l'article L. 921-2 du même code dispose : " (...) / Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'exercice des activités mentionnées à l'article L. 921-1, les modalités de délivrance des autorisations ainsi que les modalités d'application des critères. " ;
10. Considérant que, en soumettant, par les articles 7 et 9 du décret attaqué, la pêche professionnelle de l'anguille de moins de douze centimètres et de l'anguille argentée en aval des limites transversales de la mer à des régimes d'autorisation comportant la délimitation de certaines zones et périodes de pêche et la fixation de quotas de pêche de l'anguille de moins de douze centimètres pour chacune de ces zones, dont une partie serait affectée au repeuplement, le pouvoir règlementaire s'est borné à mettre en oeuvre les dispositions de l'article L. 921-1 du code rural et de la pêche maritime qui prévoient le principe de l'institution de régimes d'autorisation de la pêche, notamment professionnelle, de certaines espèces ou groupes d'espèces pendant certaines périodes et dans certaines zones, avec des engins et pour des volumes déterminés ; que, par suite, les dispositions des articles 7 et 9 du décret attaqué ne méconnaissent ni les dispositions de l'article 34 de la Constitution et de l'article 3 de la Charte de l'environnement qui réservent respectivement à la loi la détermination des principes fondamentaux de la préservation de l'environnement et la définition du cadre de la prévention et de la limitation des conséquences des atteintes à l'environnement, ni, en tout état de cause, les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui réservent au pouvoir législatif la soumission d'une activité professionnelle n'ayant fait l'objet d'aucune limitation légale à un régime d'autorisation préalable ;
En ce qui concerne la légalité interne du décret attaqué :
11. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 3 de la Charte de l'environnement que l'obligation incombant à toute personne de prévenir ou limiter les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ne s'impose que dans les conditions définies par les dispositions législatives ainsi que par les dispositions réglementaires et les autres actes adoptés pour les mettre en oeuvre ; qu'il appartient aux autorités administratives de veiller au respect du principe énoncé par l'article 3 de la Charte de l'environnement lorsqu'elles sont appelées à préciser les modalités de mise en oeuvre de la loi définissant le cadre de la prévention ou de la limitation des conséquences d'une atteinte à l'environnement ;
12. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 5 et 11 que la conformité au principe énoncé par l'article 3 de la Charte de l'environnement de dispositions législatives définissant le cadre de la prévention ou de la limitation des conséquences d'une atteinte à l'environnement, ou de l'absence de telles dispositions, ne peut être contestée devant le juge administratif en dehors de la procédure prévue à l'article 61-1 de la Constitution ; qu'en revanche, il appartient à celui-ci, au vu de l'argumentation dont il est saisi, de vérifier si les mesures prises pour l'application de la loi, dans la mesure où elles ne se bornent pas à en tirer les conséquences nécessaires, n'ont pas elles-mêmes méconnu ce principe ;
13. Considérant que les dispositions contestées du décret attaqué participent de la mise en oeuvre de l'article 3 de la Charte de l'environnement, en déterminant les modalités de prévention de l'extinction de l'anguille européenne ; qu'elles visent à mettre fin à la réduction du stock d'anguilles européennes et s'inscrivent dans le cadre d'un plan de réduction progressif de l'ensemble des facteurs anthropiques de mortalité et de perturbation de l'anguille européenne ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'en prévoyant l'autorisation de pêcher l'anguille de moins de douze centimètres et l'anguille argentée uniquement dans certains cours d'eau et sur certaines façades maritimes, les dispositions litigieuses auront un effet significatif sur la réduction des captures d'anguille européenne ; que la limitation saisonnière, prévue par ces mêmes dispositions, de la pêche de l'anguille argentée et de l'anguille de moins de douze centimètres est également regardée comme substantielle par les experts ; que cette limitation sera, en outre, doublée de la définition de périodes de pêches par arrêtés, lesquels devront respecter le principe énoncé par l'article 3 de la Charte de l'environnement ; qu'enfin, en prévoyant la fixation de quotas de pêche de l'anguille de moins de douze centimètres par arrêtés, lesquels devront également respecter le principe énoncé par l'article 3 de la Charte, les dispositions litigieuses ont prévu la possibilité d'encadrer avec précision la pêche de l'anguille européenne à ce stade de son développement, auquel elle est particulièrement vulnérable ; que, dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en adoptant, parmi les mesures de mise en oeuvre du plan national de gestion de l'anguille, les mesures contestées du décret attaqué, le pouvoir réglementaire aurait méconnu les exigences qui découlent de l'article 3 de la Charte de l'environnement ;
14. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 4 de la Charte de l'environnement : " Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi " ; que les dispositions contestées du décret attaqué, qui n'affectent nullement les conditions dans lesquelles toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, ne sauraient être regardées comme méconnaissant le principe énoncé par cet article ;
15. Considérant, en troisième lieu, qu'en vertu de l'article 2 du règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes, les Etats membres doivent, pour chacun des bassins hydrographiques situés sur leur territoire national et constituant l'habitat naturel de l'anguille européenne, élaborer un plan de gestion de l'anguille ; qu'aux termes du 4 de cet article : " L'objectif de chaque plan de gestion est de réduire la mortalité anthropique afin d'assurer avec une grande probabilité un taux d'échappement vers la mer d'au moins 40 % de la biomasse d'anguilles argentées (...). Le plan de gestion des anguilles est établi dans le but de réaliser cet objectif à long terme. " ; qu'aux termes du 8 de cet article : " Le plan de gestion de l'anguille comprend, de manière non limitative, les mesures suivantes : / - la réduction de l'activité de pêche commerciale, / - la limitation de la pêche récréative, / - les mesures de repeuplement, / (...) " ;
16. Considérant que les dispositions contestées du décret litigieux concourent, dans le cadre du plan de gestion national français, à la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 1100/2007 qui, s'il prévoit la mise en place de mesures de réduction de la pêche commerciale et de limitation de la pêche récréative, n'a pas interdit toute activité de pêche de l'anguille ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions contestées du décret litigieux relatives à la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres et à la pêche de l'anguille argentée rendraient, par elles-mêmes, impossible la réalisation de l'objectif de long terme de taux d'échappement vers la mer d'au moins 40 % de la biomasse d'anguilles argentées fixé par l'article 2 du règlement ; que doit dès lors être écarté le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait les dispositions du règlement (CE) n° 1100/2007 ;
17. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " I. Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. / II. Leur protection, leur mise en valeur (...) sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants: / (...) / 2° Le principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable (...) " ;
18. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, les dispositions contestées du décret attaqué participent à la prévention de l'extinction de l'anguille européenne ; qu'en permettant d'autoriser, de façon limitée, la pêche professionnelle de l'anguille de moins de douze centimètres et de l'anguille argentée, le pouvoir réglementaire a entendu concilier l'activité professionnelle de pêche maritime et la conservation de cette espèce en adoptant des mesures ayant un coût économiquement acceptable ; que, si la fédération requérante soutient que le niveau de réduction de la pêche de 10 % par an serait insuffisant pour permettre la conservation de l'espèce, la fixation de cet objectif ne résulte pas du décret attaqué ; que, contrairement à ce que soutient la fédération requérante, le décret attaqué n'a ni pour objet, ni pour effet de " libéraliser totalement " la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que seule une mesure d'interdiction totale de la pêche de l'anguille européenne aurait permis de prévenir l'extinction de cette espèce ; qu'il ressort, en tout état de cause, des pièces du dossier qu'une telle mesure n'aurait pu être adoptée à un coût économiquement acceptable ; qu'ainsi, le décret attaqué ne méconnaît pas les exigences qui découlent du principe de prévention énoncé par l'article L. 110-1 du code de l'environnement ;
19. Considérant, en cinquième lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier ;
20. Considérant que les dispositions contestées du décret attaqué permettent d'autoriser, sous certaines conditions, la seule pêche professionnelle de l'anguille de moins de douze centimètres et de l'anguille argentée, en amont comme en aval des limites transversales de la mer ; que, toutefois, la différence de traitement qui en résulte entre la pêche professionnelle et la pêche de loisir de l'anguille à ces deux stades de son développement, qui ne concerne que certaines zones, vise à assurer l'exploitation durable de l'anguille européenne par la conciliation des objectifs de conservation de cette espèce et de limitation des coûts économiques des mesures de prévention ; qu'elle n'est pas manifestement disproportionnée au regard de l'objectif de maintien de l'activité professionnelle de la pêche et de la différence de situation qui sépare les pêcheurs professionnels et les pêcheurs de loisir vis-à-vis de l'exploitation des ressources halieutiques ;
21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la Fédération nationale de la pêche en France n'est pas fondée à demander l'annulation du décret du 22 septembre 2010 en tant qu'il permet d'autoriser, en amont comme en aval des limites transversales de la mer, les pêcheurs professionnels à pêcher l'anguille de moins de douze centimètres et l'anguille argentée ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 29 septembre 2010 relatif aux dates de pêche de l'anguille européenne :
22. Considérant que les conclusions tendant à l'annulation du décret attaqué sont rejetées par la présente décision ; que la fédération requérante n'est, par suite, pas fondée à demander, par voie de conséquence de l'illégalité du décret, l'annulation de l'arrêté du 29 septembre 2010 pris sur son fondement ;
23. Considérant, en premier lieu, que ni les dispositions invoquées des articles L. 213-2 et R. 213-12-2 du code de l'environnement, qui définissent la spécialité et les missions de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), établissement public administratif de l'Etat, ni aucune autre disposition n'imposaient la consultation de cet établissement public préalablement à l'intervention de l'arrêté attaqué ;
24. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale (...) " ;
25. Considérant que, par décret du 26 février 2009, Mme B...a été nommée directrice de l'eau et de la biodiversité ; que, par décret du 20 mai 2009, M. A...a été nommé directeur général des pêches et de l'aquaculture ; qu'ainsi, ils tenaient du 1° de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 le pouvoir de signer, respectivement au nom du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat et du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et par délégation, l'arrêté attaqué qui est relatif aux affaires des services placés sous leur autorité respective ; que dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 29 septembre 2010 aurait été signé par des autorités incompétentes, faute de délégations de signature, doit être écarté ;
26. Considérant, en troisième lieu, que la seule circonstance, à la supposer établie, que l'unité de gestion de la Loire contienne un grand nombre d'anguilles argentées ne permet pas d'établir qu'en y autorisant la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres du 1er décembre 2010 au 30 avril 2011 et la pêche de l'anguille argentée du 1er octobre 2010 au 15 février 2011, l'arrêté attaqué aurait rendu impossible la réalisation de l'objectif de long terme de taux d'échappement vers la mer d'au moins 40 % de la biomasse d'anguilles argentées fixé par l'article 2 du règlement (CE) n° 1100/2007 ;
27. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la Fédération nationale de la pêche en France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 29 septembre 2010 en tant qu'il s'applique à la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres et à la pêche de l'anguille argentée ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 octobre 2010 relatif à la mise en place d'autorisations de pêche de l'anguille en eau douce :
28. Considérant que les conclusions tendant à l'annulation du décret attaqué sont rejetées par la présente décision ; que la fédération requérante n'est, par suite, pas fondée à demander, par voie de conséquence de l'illégalité du décret, l'annulation de l'arrêté du 4 octobre 2010 pris sur son fondement ;
En ce qui concerne la légalité externe :
29. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté du 4 octobre 2010 vise les articles R. 436-65-3 à R. 436-65-5 du code de l'environnement, créés par le décret du 22 septembre 2010, sur le fondement desquels il a été pris ; que dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué ne vise pas le décret sur le fondement duquel il a été pris manque en fait ;
30. Considérant, en deuxième lieu, que ni les dispositions invoquées des articles L. 213-2 et R. 213-12-2 du code de l'environnement, qui définissent la spécialité et les missions de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), établissement public administratif de l'Etat, ni aucune autre disposition n'imposaient la consultation de cet établissement public préalablement à l'intervention de l'arrêté attaqué ;
31. Considérant, en troisième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, Mme B... a été nommée directrice de l'eau et de la biodiversité par décret du 26 février 2009 ; qu'elle tenait ainsi des dispositions précitées du 1° de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 le pouvoir de signer, au nom du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat et par délégation, l'arrêté attaqué qui est relatif aux affaires des services placés sous son autorité ; que dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 29 septembre 2010 aurait été signé par une autorité incompétente, faute d'une délégation de signature, doit être écarté ;
En ce qui concerne la légalité interne :
32. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté du 4 octobre 2010 se borne à déterminer les modalités de délivrance des autorisations dont le principe a été institué par le décret du 22 septembre 2010 ; que dès lors, le moyen tiré de ce que cet arrêté instaurerait un régime d'autorisation restrictif d'une liberté publique ne peut qu'être écarté ;
33. Considérant, en second lieu, que ni les dispositions du règlement (CE) n° 1100/2007, ni celles du décret du 22 septembre 2010 n'imposaient au ministre de limiter le nombre d'autorisations susceptibles d'être délivrées aux pêcheurs en eau douce ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait contraire au règlement (CE) n° 1100/2007, dès lors qu'il ne soumet pas la délivrance de l'autorisation à un critère fondé sur la ressource disponible, doit être écarté ;
34. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la Fédération nationale de la pêche en France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 4 octobre 2010 en tant qu'il s'applique à la pêche de l'anguille de moins de douze centimètres et à la pêche de l'anguille argentée ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 octobre 2010 relatif aux obligations de déclaration des captures d'anguille européenne par les pêcheurs en eau douce :
35. Considérant que les conclusions tendant à l'annulation du décret attaqué sont rejetées par la présente décision ; que la fédération requérante n'est, par suite, pas fondée à demander, par voie de conséquence de l'illégalité du décret, l'annulation de l'arrêté du 22 octobre 2010 pris sur son fondement ;
En ce qui concerne la légalité externe :
36. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté du 22 octobre 2010 vise les articles R. 436-45, R. 436-64 et R. 436-65-7 du code de l'environnement, sur le fondement desquels il a été pris, et dont la rédaction applicable à l'anguille européenne résulte du décret du 22 septembre 2010 ; que dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué ne vise pas le décret sur le fondement duquel il a été pris manque en fait ;
37. Considérant, en deuxième lieu, que ni les dispositions invoquées des articles L. 213-2 et R. 213-12-2 du code de l'environnement, qui définissent la spécialité et les missions de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), établissement public administratif de l'Etat, ni aucune autre disposition n'imposaient la consultation de cet établissement public préalablement à l'intervention de l'arrêté attaqué ;
38. Considérant, en troisième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, Mme B... a été nommée directrice de l'eau et de la biodiversité par décret du 26 février 2009 ; qu'elle tenait ainsi des dispositions précitées du 1° de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 le pouvoir de signer, au nom du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat et par délégation, l'arrêté attaqué, qui est relatif aux affaires des services placés sous son autorité ; que dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 29 septembre 2010 aurait été signé par une autorité incompétente, faute d'une délégation de signature, doit être écarté ;
En ce qui concerne la légalité interne :
39. Considérant qu'en vertu de l'article 11 du règlement (CE) n° 1100/2007, il appartient aux Etats membres de procéder à intervalles réguliers à une estimation du nombre de pêcheurs pratiquant la pêche récréative et de leurs captures d'anguilles et, à sa demande, de transmettre ces informations à la Commission ;
40. Considérant que l'arrêté attaqué prévoit notamment que les pêcheurs de loisir doivent, d'une part, enregistrer toutes leurs captures d'anguilles dans un carnet de pêche, en y faisant figurer, pour chaque capture, des informations relatives au lieu, à la date et aux modalités de pêche, et, d'autre part, déclarer leurs captures d'anguille jaune au moins une fois par mois ; que cet arrêté concourt à la mise en oeuvre des dispositions précédemment mentionnées de l'article 11 du règlement (CE) n° 1100/2007 en permettant à l'administration de disposer régulièrement d'informations fiables sur l'activité de pêche récréative ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les obligations qu'il met à la charge des pêcheurs de loisir soient disproportionnées au regard de l'objectif de suivi de l'évolution de la population d'anguilles et d'évaluation des plans de gestion poursuivi par l'article 11 du règlement (CE) n° 1100/2007 ; que dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 22 octobre 2010 serait contraire aux dispositions de l'article 11 du règlement (CE) n° 1100/2007 doit être écarté ;
41. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la Fédération nationale de la pêche en France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 22 octobre 2010 ;
Sur les conclusions à fin d'injonction et les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
42. Considérant que la présente décision rejette les conclusions de la fédération requérante tendant à l'annulation du décret et des arrêtés attaqués ; qu'il suit de là que ses conclusions à fin d'injonction ainsi que celles qu'elle a présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la Fédération nationale de la pêche en France est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération nationale de la pêche en France, au Premier ministre, au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.